PANORAMA DAS POLÍTICAS SOCIAIS E EDUCACIONAIS E A REFORMA DO ESTADO – 2ª parte

Por Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]

O contexto brasileiro
Segundo dados do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (NEPP, 1991), entre os anos 30 e a década de 1970, houve no Brasil, um determinado tipo de welfare state, um sistema de proteção social, do qual constavam benefícios previdenciários e assistenciais, rede integrada de ensino básico e secundário, política de atenção à saúde e política habitacional, a partir da ruptura de um Estado Oligárquico, a emergência de um Estado centralizador e concentrador do poder, com políticas de corte nacional, legitimando a presença estatal no campo da proteção social.

No período 1930/1943, são instituídos os Institutos de Aposentadorias e Pensões e a legislação trabalhista, consolidada em 1943. Ocorre também nacionalização na área de saúde pública e educação. Entre 1945 e 1964, há uma incorporação de novos grupos sociais aos esquemas de proteção, sob padrão seletivo, heterogêneo e fragmentado de intervenção social do Estado. Já entre meados da década de 1960 e meados da década de 1970, ocorre a consolidação do sistema.

O pano de fundo consiste em acelerados processos de industrialização, urbanização e transformação da estrutura social brasileira, em que se organizam os sistemas nacionais públicos e a implementação de políticas de massa. Completa-se assim o sistema de welfare state no Brasil, definindo-se o núcleo duro da intervenção social do Estado, porém ao final dos anos 70 apresenta indícios de esgotamento e crise. Nos anos 80 abre-se uma agenda de reformas que discute a inclusão/exclusão, e a revisão do padrão de proteção social. Verifica-se, portanto, que no Brasil houve três momentos de grandes modificações institucionais, ligadas às fortes alterações do Estado brasileiro contemporâneo: 1930, 1964 e 1985/88. É com a reestruturação de 1988 que novos princípios introduzem um padrão mais universalista e homogêneo de política social.

Para outros autores, no entanto, nunca houve o Estado de bem-estar no Brasil, por ter-se demarcado por interrupções no regime democrático, levando à perda de garantias constitucionais e mudanças na concepção de Estado (AGUILAR, 2000 apud SUNG, 2003, p. 74).

A dinâmica do crescimento econômico dos anos 60 e 70, sustentada pelas altas taxas de expansão durante os anos do milagre econômico, tornou-se insustentável nos anos 80. Com a falência financeira do governo, surgiu a necessidade de reformas nos sistemas econômico, político e social. Sobretudo com o declínio do modelo de substituição de importações, intensificou-se o endividamento externo que, no final da década de 1970 e juntamente com a política de estatização das dívidas, nos anos finais do regime militar, aniquilaram a capacidade de investimento estatal. Tal cenário resultou em desequilíbrios do setor público e da dívida externa e nas altas taxas de inflação dos anos 80, atuando, também, no declínio do regime militar. A crise brasileira, no entanto, não foi isolada, mas atrelada a um processo mundial da dinâmica da acumulação e expansão do sistema capitalista, num momento de reestruturação das forças produtivas e reorganização das bases objetivas de produção, possibilitando a expansão do capital mundialmente.

Na década de 1980, embora sendo um período difícil para a economia brasileira, criou-se um cenário favorável para a reorganização dos movimentos sociais, com lutas pelas eleições diretas para a Presidência da República. Houve na verdade, porém, uma transição de continuidade, pois as forças políticas dominantes apenas atenderam na medida mínima necessária, às reivindicações das classes populares.

Com a diminuição da intervenção estatal em relação às políticas sociais que assegurem o bem-estar social, a partir, sobretudo, no Brasil, dos anos 90, com o recrudescimento do neoliberalismo, passamos a um processo de reforma do Estado brasileiro, nos moldes das reformas mundiais, redefinindo a amplitude da atuação social do Estado.

A reforma do Estado torna-se mais evidente a partir das eleições presidenciais de 1989 e, nos anos 90, cria-se o Ministério de Reforma do Estado – MARE. No Caderno MARE da Reforma do Estado nº 1, Pereira (1997) indica quatro problemas para a reforma do Estado: a delimitação do tamanho do Estado; a redefinição do papel regulador do Estado; a recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade e governar. Tais problemas envolvem as ideias de privatização, publicização e terceirização, a desregulação do Estado quanto ao mercado, a superação da crise fiscal e da forma burocrática de administrar o Estado, a legitimidade do governo perante a sociedade e a adequação das instituições políticas para intermediação dos interesses. Tais aspectos, segundo o autor, envolveriam uma reconstrução do Estado, adaptando-o às novas conformações sócio-político-econômicas, na expansão do capital mundial, em que Estado e mercado são “fatores complementares de coordenação econômica” (p. 11).

Dessa forma, em paralelo com a conjuntura mundial, temos que a situação do Brasil, desde os anos 90, é de inserção no neoliberalismo – Estado mínimo, atuação pontual, lógica do mercado e seus desdobramentos – desregulamentação, privatização, terceirização, flexibilização dos contratos de trabalho, administração pública gerencial, sendo que nesse modelo de desenvolvimento da produção (pós-Fordismo), a expropriação da capacidade intelectual do trabalhador é tão importante quanto foi o domínio sobre sua capacidade física no modelo taylorista-fordista (HELOANI, 2003).

Assim, embora com avanços em relação aos direitos sociais, na Constituição Federal de 1988, a reforma consistia em desconstruir tais avanços que haviam sido garantidos nos princípios constitucionais. Ou seja, a democratização dos direitos sociais dependia da lógica do mercado. A capacidade do país em resistir politicamente às reformas foi também limitada pela situação financeira precária, subordinando-o aos interesses internacionais.

A reorganização do Estado se reflete no campo educacional, de forma que as leis educacionais tendem a seguir esses parâmetros, não se tratando, no entanto, de uma determinação mecânica, visto que nem sempre a lei produzida é expressão fiel de seus pressupostos, mas depende da organização política das classes defensoras de determinados interesses.

Contudo, a dependência do Brasil do financiamento externo, para a execução de suas políticas públicas, faz com que as mesmas sejam, de certa forma, dirigidas por instituições transnacionais como o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI), que exigem a contrapartida dos investimentos.

Nesse contexto, de dependência do Brasil quanto ao financiamento do capital externo, encontramos, nos documentos do Banco Mundial, a ênfase de que a aplicação dos recursos deverá ser no Ensino Fundamental, o que também se expressa na Lei 9394/96 (LDB), artigos 4º, I em que é dever do Estado com a educação escolar pública e gratuita “o ensino fundamental, obrigatório e gratuito [...]” e 5º, § 2º, que prescreve “[...] o poder público assegurará em primeiro lugar o acesso ao ensino obrigatório [...]”.

Na documentação do Banco Mundial (1996, p. 1), verificamos:
A Educação é crucial para o crescimento econômico e a redução da pobreza. A evolução da tecnologia e as reformas econômicas estão provocando mudanças extraordinárias na estrutura das economias, das indústrias e os mercados de trabalho em todo o mundo [...] Os investimentos em Educação contribuem para o acúmulo de capital humano que é essencial para conseguir investimentos mais altos e um crescimento econômico sustentável.

Entre os insumos considerados pelo BM, para a elevação da qualidade de ensino, encontramos os investimentos em infra-estrutura (cujos custos devem ser compartilhados com os pais), livros didáticos, capacitação de professores (formação em serviço e educação à distância), experiência dos professores, salários e tamanho da classe, sendo os dois últimos, não prioritários (BM, 1996).
Reportemo-nos a Jomtien, na Tailândia, cujo pacto (Declaração Mundial sobre Educação Para Todos e o Plano de Ação para satisfazer as Necessidades Básicas de Aprendizagem) o Brasil é signatário, expresso na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

Entretanto, a Educação de qualidade ultrapassa a sala de aula e objetiva uma sociedade educada – aquela composta de cidadãos críticos e criativos capazes de indicar o rumo histórico coletivamente pretendido, pois a qualidade não pode ser somente interpretada como eficiência mercantil, relação custo/benefício, eficácia e produtividade, conceituação que atende à lógica mercantil e legitima socialmente as reformas. A melhoria da qualidade de ensino passa por políticas públicas que valorizem o ensino público, que atendam ao compromisso de transformação social. A qualidade em educação não é mera questão técnica, mas vincula-se a relações de poder, é fundamentalmente política, pois atrela-se a que grupos receberão mais recursos e quais serão excluídos. Porém, o Estado Democrático exige o desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a ampla maioria da população e para a redução das desigualdades sociais, bem como para a participação efetiva da população no processo de tomada de decisão.

Dessa forma, com respeito à qualidade, podemos distinguir a qualidade política, ou seja, aquela em que a comunidade tem a capacidade de se autogerir, dentro dos condicionantes objetivos, da qualidade formal, aquela que obedece às normas e estatutos, dando a impressão de uma comunidade exemplar. Ou seja, uma associação pode ser adequada aos meios, porém falha nos fins. Ou ainda: a qualidade política refere-se a finalidades e conteúdos, enquanto a qualidade formal, a instrumentos e métodos (DEMO, 1995, p. 8-9, 22-23). O mesmo autor, em outra obra (1988), indica que não há polarização entre qualidade e quantidade, pois são, no fundo, uma unidade de contrários que, em alguns momentos, se repelem e em outros, se necessitam. A quantidade é parte da qualidade, mas não a esgota (DEMO, 1988, p. 42). Ainda nessa obra, ressalta que a qualidade política é essencialmente histórica, “produto processual tipicamente humano [...] atinge precisamente o horizonte das condições subjetivas na feitura da história” (p. 51). Defende que qualidade política é participação e, assim, “qualidade é em substância participação” (p. 56), de forma que “a qualidade política depende de capacidade autocrítica consciente, cidadania organizada, ambiente democrático [...]”(p. 59).

No Plano Decenal de Educação (1993-2003), aponta-se, como qualidade, a adequação da escola à população, a garantia de aprendizagem, a diminuição da retenção e evasão de alunos, remuneração dos profissionais de educação, investimentos em educação, dentre outros aspectos. Além desses, o incentivo à participação da comunidade na escola pública. Tais fatores podem ser considerados insumos externos, mascarando o quadro educacional no que se refere à formação dos educadores e os meios para o exercício da profissão, o primeiro fator atrelando-se à expansão quantitativa, mas não qualitativa das licenciaturas (SUNG, 2003).

Quanto à cidadania, segundo Carvalho (2002, p.22), define-se por liberdade, participação, igualdade para todos – o que pressupõe a existência dos direitos civis, direitos políticos e direitos sociais, os quais, todavia, muitas vezes estão garantidos apenas no plano formal.

Após os anos do regime militar, no Brasil, com a intensificação dos movimentos sociais pela redemocratização, a cidadania ganhou também uma conformação de direitos coletivos, ampliando a noção de cidadania, que, para Demo (1988, p. 70) “é a qualidade social de uma sociedade organizada sob a forma de direitos e deveres majoritariamente reconhecidos” e, portanto, “da igualdade de todos perante a lei e do reconhecimento de que a pessoa humana e a sociedade são detentores inalienáveis de direitos e deveres”.

Nesse cenário, também ocorreram a pré-fixação do câmbio e da correção monetária; sucessivos congelamentos de preços e salários; a estagnação da indústria; a ampliação da renda no sistema financeiro em detrimento da esfera produtiva; a aceleração inflacionária e a deterioração do contexto social. Além da queda dos salários, houve uma precarização das relações de trabalho, atingindo as políticas sociais sobretudo nas áreas de saúde, habitação, educação, etc., quais sejam, alterações acentuadas na esfera econômica que modificaram, sobremaneira, o social. Dessa forma, o Estado foi progressivamente sendo privatizado, desacreditado e perdendo sua capacidade tributária, de regulação econômica e de oferta de serviços essenciais nas áreas sociais. Todas essas nuances interferem na construção da cidadania, num jogo de relações de poder entre Estado e sociedade civil.
Nesse contexto, da Constituição Federal, de filosofia descentralizadora, emergiram, com maiores ou menores graus de discussão pela sociedade civil, outros documentos que visam implementar as políticas públicas educacionais, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), de 1996 e o Plano Nacional da Educação (PNE), em 2001, bem como as Constituições Estaduais, em 1989.

Na legislação de ensino, verificamos a gestão democrática do ensino público, a autonomia e a avaliação das instituições educacionais, que se conforma na característica neoliberal de um Estado avaliador, conforme é discutido, mais profundamente, no capítulo 2. Nessa característica, a gestão democrática corresponde aos interesses do mercado e à adequação ao capital financeiro internacional.
Na polissemia do termo, diante das diferentes conformações históricas, a gestão democrática assume a possibilidade de apenas corresponder aos interesses dominantes do mercado e das políticas de adequação do Estado brasileiro ao capital financeiro internacional. Nessa conformidade, a gestão democrática deve ser responsável e moderna, sem ater-se aos problemas efetivos de seus usuários, o que não alteraria a educação, nem a sociedade.

A redução da intervenção direta do Estado e a predominância das relações de mercado para o atendimento das necessidades sociais transformaram as relações de trabalho, orientando a finalidade da educação para a economia e o mundo globalizado, num processo de descentralização autoritária, visto que o Estado mínimo significa o Estado máximo a serviço dos interesses do capital. A reforma do Estado brasileiro traz uma nova relação entre educação e poder público. Implementam-se políticas compensatórias e focalizadas, sem modificar as estruturas vigentes. O Estado conclama a sociedade civil a atender às demandas dos problemas sociais, retirando-se de instâncias onde deveria atuar, numa política de assistencialismo.

Conforme salienta Demo (2006, p.10), no contexto capitalista “a relação entre educação e cidadania precisa ser conquistada”, ou ficará ao sabor do mercado. Assim, “a competitividade precisa de gente que sabe pensar. Mas precisa de gente que sabe pensar servilmente [...]”. De tal forma, “a relação entre educação e cidadania é tão importante quanto frágil”. Portanto, “a educação tem seu lugar indispensável, embora nunca único”.

Assim abordarmos, brevemente, o contexto em que se situam as políticas públicas e a política educacional, em que se amparam as políticas de democratização da gestão escolar da escola pública.
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011), bem como em sua dissertação de mestrado, cujo conteúdo encontra-se disponível na lateral esquerda do blog.