O texto a seguir é a primeira versão de parte da Dissertação de Mestrado “Participação e Avaliação: Relações e Possibilidades”.
A sociedade brasileira exige uma escola democrática e autônoma. O colegiado escolar contribui para a formação da consciência crítica dessa escola e sua instituição é fundamental no processo de mudança da educação do país.
Traçaremos breve panorama histórico, segundo os escritos de Villela (1997, p. 98-111), houve algumas fases do Conselho de Escola[1] anteriores ao estágio deliberativo, a saber: fase das Congregações, fase do Conselho de Escola Consultivo, fase do Conselho de Escola Deliberativo – momento atual, sobre as quais discorreremos brevemente a seguir, ainda tomando por base este autora.
As congregações dos estabelecimentos de ensino secundário e normal do Estado de São Paulo foram regulamentadas pelo Decreto 22036/53, as quais deveriam constituir-se pelos professores efetivos do estabelecimento e presididas pelo diretor de escola. Outras autoridades escolares poderiam tomar parte nas reuniões, independente de convite do diretor e outros membros, mediante convite do diretor ou indicação da congregação, mas sem direito a voto( todas intra-escolares). As atribuições das congregações encontram-se no artigo 3º deste decreto.
A fase do conselho de professores, que substituiu a fase das congregações, através do Decreto 45159-A/65, o qual constituia-se pelos professores efetivos dos cursos de grau médio, pelo diretor e seu assistente, pelo orientador educacional, dois representantes dos professores não efetivos e o diretor do curso primário anexo, tendo como presidente o diretor do estabelecimento. Por suas atribuições, o conselho de professores funcionava como órgão consultivo e deliberativo, devendo reunir-se três vezes por ano (em março, junho e dezembro).
O decreto 47404/66 (Normas Regimentais dos Estabelecimentos Estaduais de Ensino Secundário e Normal) instituiu o Conselho de Professores de natureza consultiva, auxiliar de administração do estabelecimento, que incluía todos os professores do estabelecimento (artigo 144). Suas atribuições eram inúmeras, conforme artigo 149 deste decreto.
O Regimento Comum das Escolas de 1º Grau – Decreto 10623/77 e de 2º Grau – Decreto 11625/78, definiu que o núcleo executivo da direção da escola era constituído pelo diretor de escola, assistente de diretor de escola, e o Conselho de Escola como órgão consultivo. Nestes conselhos, nos estabelecimentos de 1º grau, havia um representante da Associação de Pais e Mestres e nas escolas de 2º grau, dois representantes do corpo discente, o que configura, de certa forma, certa representatividade da comunidade extra-escolar.
A Lei Complementar 201/78, dispunha sobre o Estatuto do Magistério e o Conselho de Escola como órgão consultivo. Após muitos debates, através do Parecer 171/84 do Conselho Estadual de Educação, o proposto na Lei Complementar 201/78 ficou consolidado, passando a fazer parte do Conselho de Escola todos os professores e especialistas em exercício na unidade escolar.
Na década de 80, num clima mais propício para legitimar as práticas participativas no país e através da luta dos professores paulistas, a Lei Complementar 375/84, alterou a Lei Complementar 201/78, estabelecendo o Conselho de Escola de natureza deliberativa e sua composição, todos os membros eleitos por seus pares e com as mesmas atribuições estabelecidas pelo regimento Comum das Escolas Estaduais, porém agora com caráter deliberativo.
Outra alteração no Conselho de Escola, instituída pela Lei Complementar nº 444/85, em seu artigo 95, trouxe uma composição paritária entre membros intra e extra-escolares, aparece num contexto histórico-social de luta pela redemocratização do país.
Nos dizeres de Adrião (2001, p.46),
A alteração na dinâmica da gestão da escola pública, protagonizada, no Estado de São Paulo, principalmente por educadores, articulou-se ao atendimento a uma demanda por democratização das relações de poder no interior da escola e, portanto, pela tentativa de distensão dos mecanismos de controle burocráticos ou clientelistas. Na perspectiva de tais agentes, a reivindicação era canalizada contra os que ocupavam, na escala hierárquica educacional, cargos ou funções superiores.
Para Prais (1990, p.67),
tal discurso, ao se anunciar formalmente como legalizador de uma administração participativa, reflete certamente o momento histórico em questão. Momento em que a ‘transição democrática’ se impunha como única forma possível de se assegurar o poder, já que havia uma nítida rachadura do bloco dominante: interesses militares versus interesses burgueses. Neste aspecto, o discurso é explícito quando na instituição do colegiado escolar considera de fundamental importância “a necessidade de promover a integração da comunidade-escola, para que esta corresponda às exigências sociais.
Como exigência da “transição democrática”, ocorre a repolitização e reorganização da classe trabalhadora, que passa a pressionar por um redirecionamento da sociedade brasileira, o que leva aos eleitos em 1982 a assumirem uma atitude em favor de mudanças.
Continuando este raciocínio, Prais (1990, p.68), mostra que
numa perspectiva gramsciana, deve-se manter presente que a classe dominante para realizar sua função hegemônica deve recorrer à sociedade civil, e esta foi a preocupação dos novos dirigentes. Significa que, para se obter o consenso não basta que os valores da classe dominante se materializem a nível de legislação; é preciso também que se concretizem a nível da sociedade civil, como por exemplo, a nível da instituição escola. Pois, se a sociedade civil é espaço de circulação de ideologias contrárias, então a contradição pode vir a ser conscientemente explorada pela classe dominada, a favor de seus próprios interesses, exercendo através de seus intelectuais orgânicos uma contra-hegemonia.
Como exemplo desta contra-hegemonia, estaria a administração colegiada, numa determinação que legalmente exige a proporcionalidade dos segmentos da comunidade escolar, criando um espaço para o exercício desta, o que possibilitaria à classe trabalhadora, no âmbito escolar, “ser dirigente antes de ser governante” (PRAIS, 1990, p.68).
Neste enfoque, Prais (1990) ainda mostra o papel da educação escolar a partir do princípio da contradição social e portanto se fundamenta no materialismo histórico, pois considera a contradição como princípio constitutivo da organização social.
Esta autora “aponta a escola como instituição integrante da sociedade civil, caracterizando-a como espaço social onde a luta pela hegemonia ideológica torna-se uma realidade”(p. 36).
Cita, porém, Ianni (1963 apud PRAIS, 1990, p. 205), mostrando que “os limites da democratização da escola coincidem com os limites da democracia na sociedade de classes”.
Na administração colegiada, há a possibilidade de fazer sobrepujar os interesses coletivos sobre os interesses particulares. E continua “a administração colegiada(...) ao requerer a participação de todos os membros da comunidade escolar, rompe definitivamente com a rotina alienada do mando pessoal, ao mesmo tempo que mediatiza e efetiva decisões estruturadoras da coletividade escolar”(PRAIS, 1990, p. 57).
Como dispositivo legal de eleição de seus representantes por cada segmento e as assembleias para deliberações em torno de diversas propostas, encontra-se amparo legal para as reivindicações dos trabalhadores de ensino. Ainda segundo Prais (1990, p.69), “a escola, ao reproduzir a sociedade, reproduz a contradição social e, portanto, a luta hegemônica presente nesta sociedade”.
Para Machado (1993) para que ocorra a passagem de uma administração autoritária a uma administração democrática e participativa, torna-se necessário que a escola “crie recursos e mecanismos eficientes capazes de permitir a implantação de novas ideias pedagógicas e administrativas surgidas do coletivo d escola [...] Os colegiados surgem, assim, como elemento fundamental na gestão democrática e autônoma da escola” (p. 01).
Embora de natureza contraditória, a administração colegiada insere-se na luta pela democratização da escola, mesmo que, por um lado identificando-se com os processos de transformação social, “cria condições concretas para a existência de uma escola comprometida com o projeto histórico da classe trabalhadora, por outro lado, esta mesma prática encontra limites, na própria concretude histórica” (PRAIS, 1990, p.17), apresentando-se ainda incipiente, nas escolas estudadas.
No entanto, a participação está na pauta política, pois entende-se que através dela se possam ampliar os horizontes, aprofundando a compreensão da realidade.
Hoje a comunidade escolar é conclamada a participar, devido ao processo de redemocratização da sociedade, à necessidade de atendimento aos anseios da comunidade, à visão que se tem da educação como elemento importante nas mudanças sociais e portanto sendo relevante a qualidade de ensino oferecida, que muitos acreditam estar relacionada com esta participação. Tem-se também a menor capacidade de investimento do setor público nas áreas sociais, num quadro de políticas compensatórias e não universais, pela própria conjuntura sócio-econômica das últimas décadas, que, junto com a (re)democratização da sociedade brasileira apontam para novas formas de gestão.
Para Prais (1990, p. 61),
tem-se, pois, que o surgimento da administração colegiada se caracteriza como processo resultante de uma vontade coletiva organizada no sentido de uma mudança histórica. Nesta perspectiva, o processo se coloca como fenômeno historicamente necessário, ou seja, como movimento social e também como condição de possibilidade para uma prática educativa transformadora.
Junto com a comunidade e escola busca soluções e pode, numa constante busca pela autonomia, definir seu projeto de escola. Desta forma, a gestão democrática aparece como necessária para estas mudanças.
Nessa concepção,
o colegiado escolar constitui, portanto, um reforço à descentralização, autonomia e democratização da gestão escolar, constituindo alternativa de superação dos efeitos perversos da burocratização do sistema escolar que agigantou as estruturas centrais e intermediárias. O colegiado não perde de vista a escola como local privilegiado para o desenvolvimento da cidadania, do acesso ao saber básico de qualidade e da formação da consciência democrática (MACHADO, 1993, p.02).
Segundo Villela,
a existência do Conselho de caráter deliberativo em todas as escolas públicas de ensino fundamental e médio revela a possibilidade concreta de um espaço efetivo e sistemático, isto é, uma garantia institucional-legal da participação, o que constitui um fator de grande importância. Ao se verem no seio do órgão colegiado de gestão da unidade escolar, regido por normas legais, pelo menos, toda uma série de questões são apresentadas aos membros do Conselho de Escola, enriquecendo suas percepções da estrutura e do funcionamento das escolas (1997, p.106).
O Conselho de Escola é considerado como um dos canais de participação da comunidade dentro da escola, que pode facilitar a gestão democrática. Embora amparado pelos dispositivos legais, o Conselho de Escola ainda tem participação deliberativa restrita nas escolas estaduais. Algumas das atribuições de seus membros são: adequar, dinamizar e sistematizar as atividades da escola, de modo a contribuir para o melhor rendimento da ação pedagógica; criar mecanismos de participação que traduzam o compromisso de todos com a melhoria da qualidade de ensino e com o aprimoramento do processo pedagógico; elaborar o Calendário Escolar, observada a legislação vigente, dentre outras. O Conselho de Escola poderia contribuir para facilitar à escola um melhor atendimento a seus alunos, bem como servir como instrumento de pressão junto ao Estado, por este melhor atendimento, visto que representa a sociedade civil (ao menos dos diretamente envolvidos na escola).
No entanto, não podemos deixar de considerar que a participação nos Conselhos Escolares ainda envolvem conflitos e contradições, pois a instituição escolar sempre foi fechada ao mundo exterior, além das dificuldades da organização político-administrativa na qual a escola está inserida, não clarificada no próprio artigo 95 da Lei Complementar 444/95.
Referindo-nos ao parecer do Dr. Luso Arnaldo Pedreira Simões, Procurador do Estado, competência é poder e atribuição é dever, portanto somente o diretor de escola tem competências previstas em lei, não o Conselho de Escola, pois este não manda, cumpre. Em sua análise, o Dr. Luso mostra imperfeições e ambiguidades no artigo 95, que dificultam a operacionalização desse.
Alguns fatores podem ser importantes para a melhoria da qualidade de ensino da escola pública: diminuição dos índices de retenção e evasão; gestão democrática, com a direção apoiada pelo Conselho de Escola e crescente participação da comunidade; formação continuada do professor; adequação curricular à realidade local; trabalho coletivo; prática constante de reflexão e avaliação; construção coletiva de um projeto de escola.
Devido ao longo período de regime militar no Brasil, a sociedade civil ainda tem dificuldades para encontrar seus canais de participação, o que se encontra também na escola, enquanto instituição desta sociedade e se reflete em sua gestão, que, no geral, privilegia a administração tecnocrática, apresentando em suas práticas a centralização, o autoritarismo, a fragmentação das ações, a dispersão dos recursos financeiros. Dentro destes aspectos colocamos a necessidade de reavaliar o sentido da participação e da gestão democrática na educação, uma vez que, legalmente, esta já está expressa, mas não concretizada no plano real.
Entendemos também que a descentralização ainda não se efetivou, exceto em raros casos, o que temos, na verdade, são ações de desconcentração[2], visto que na primeira, exige-se a transferência de autoridade, de um nível mais alto do governo para um inferior.
Segundo Gadotti (1994, apud VILLELA, 1997, p. 66-67), quatro grandes princípios regem a administração de um sistema único e descentralizado de ensino, a saber: gestão democrática (extinguindo algumas instâncias intermediárias); comunicação direta com as escolas (como polo irradiador de cultura, a unidade escolar como lócus central da educação); autonomia da escola (responsabilizando-se por seu projeto político-pedagógico e elaborando em conjunto com o governo, as políticas educacionais); avaliação permanente do desempenho escolar (como parte fundamental do projeto da escola, envolvendo a comunidade interna, a comunidade externa e o poder público).
Avancine (1990) nos mostra em suas pesquisas algumas dificuldades para que a sociedade civil influa nos destinos da educação pública, através de sua participação nos conselhos de escola: pouco empenho do poder público em estimular a presença popular nos processos decisórios da unidade escolar, resistência da burocracia estatal à redistribuição do poder que detém, marca corporativa nas relações entre os segmentos que compõem a escola, heterogeneidades entre os membros da comunidade, que dificultam a ação coletiva.
O estudo de Rezende Pinto (1994), em que estuda o Conselho de Escola à luz da teoria da ação comunicativa de Habermas, mostra que a consolidação da participação nos conselhos e sua intervenção na fixação de diretrizes de políticas públicas e investimentos, “é solução básica para a solução de uma série de patologias que marcam as sociedades capitalistas contemporâneas, causadas pela colonização do mundo da vida, pelos imperativos sistêmicos”(VILLELA, 1997, p.110).
Portanto, fica claro que o conselho de escola é importante canal institucional para a democratização da escola, através das trocas entre seus saberes e os da comunidade, sendo um direito do cidadão esta participação, que, embora incipiente em muitas escolas, tenderá e deverá se consolidar conforme progrida a consciência e a luta da sociedade civil pela sua participação, numa sociedade democrática em construção. Embora ainda não consolidados, o simples fato de existirem e estarem legalmente instituídos, já significa mudança.
Segundo Villela (1997, p.154), “além da participação ser um direito de todos, é na perspectiva da educação como processo de participação coletiva que o conhecimento mais produtivo e verdadeiro da escola é construído”.
Segundo Abranches (2003, p. 54),
As reformas do Estado parecem incluir, no caso da educação, ingredientes de ‘reorganização dos sistemas’, representando, com esse processo, o objetivo de dar mais autonomia e fortalecer a escola. A participação da comunidade nesse novo modelo institucional seria cada vez mais valorizada, já que se delegariam às escolas maior poder de decisão e um papel deliberativo para os colegiados escolares na gestão da escola [...] os órgãos colegiados têm possibilitado a implementação de novas formas de gestão por meio de um modelo de administração coletiva, em que todos participam dos processos decisórios e do acompanhamento, execução e avaliação das ações nas unidades escolares, envolvendo as questões administrativas, financeiras e pedagógicas, não se trata de co-gestão. O diretor ainda é autoridade responsável pela escola e tem o apoio do colegiado nas decisões essenciais das atividades e projetos da unidade escolar, em seus vários níveis.
A gestão da educação, de forma colegiada, é um aprendizado para a comunidade, sendo que a transição do processo de centralização de decisões para sua descentralização precisa de tempo para se concretizar, mas a presença dos pais nessas decisões vem lapidando a experiência de democratização das relações entre escola e comunidade.
Referências Bibliográficas:
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ADRIÃO, Theresa Maria de Freitas. Autonomia Monitorada como eixo de mudança: Padrões de gestão do ensino público paulista (1995-1998). 2001.202 f. (Tese de Doutorado).USP, SP, 2001.
AVANCINE, Sérgio Luís. Daqui ninguém nos tira: mães na gestão colegiada da escola pública. (Dissertação de Mestrado). 1990. 194 f. PUC, SP, 1990.
BORGES, Zacarias Pereira. Política e Educação: análise de uma perspectiva partidária. Campinas, São Paulo: FAEP/Unicamp; Hortograf, 2002. 293p.
BUSSMANN, Antônia Carvalho. O Projeto Político Pedagógico e a Gestão da Escola. In. VEIGA, Ilma Passos A. (Org.) Projeto Político-Pedagógico da Escola: Uma Construção Possível. 2. ed. São Paulo: Papirus, 1996. p. 37 a 52. 192 p.
IANNI, Otávio. Dialética e Ciências Sociais. Série Cadernos PUC. Nº 19. SP: EDUC. p. 93-105, 1984.
MACHADO, Maria Auxiliadora Campos Araújo. A ação Coletiva. Revista AMAE educando, n. 235. Belo Horizonte, maio/1993.
MENDONÇA, Erasto Fortes. A regra e o jogo: democracia e patrimonialismo na educação brasileira. Campinas, SP:FE/UNICAMP, 2000. (Dissertações e Teses. LaPPlane; n.2). 457 p.
PINTO, José Marcelino de Rezende. Administração e Liberdade: Um Estudo do Conselho de Escola à luz da teoria da ação comunicativa de Jürgen Habermas. 1994. 171 p. (Tese de Doutorado). FE/UNICAMP, Campinas/SP, 1994.
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PRAIS, Maria de Lourdes Melo. Administração Colegiada na Escola Pública. 2.ed. Campinas, SP: Papirus, 1990. 110 p. (Coleção Magistério: formação e trabalho pedagógico)
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VEIGA, Ilma Passos A.; FONSECA, Marília (Orgs.) As dimensões do projeto político-pedagógico: Novos desafios para a escola. Campinas, SP: Papirus, 2001. 256 p. (Coleção Magistério: Formação e Trabalho Pedagógico).
VILLELA, Delfina Paiva. O Conselho de Escola: Impasses, Perspectivas e Busca de Participação.1997. 197 f. (Tese de Doutorado) FE/UNICAMP, Campinas, 1997.
Obs.: Nas referências bibliográficas constamos todas as obras dos autores citados nas Conclusões, independente de ser aquela citada no texto, consultados para a elaboração da Dissertação.
Notas:
[1] “Experiências de democratização da escola são encontradas em projetos educacionais da escola nova, na década de 1920, com uma proposta educativa explícita de desenvolver na criança os sentimentos comunitários que garantiriam a vida democrática, além da proposta de permitir a colaboração da família na obra da escola [...] Também a reforma da instrução pública no Estado de São Paulo, na década de 1930, empreendida por Lourenço Filho, e a reforma de Fernando de Azevedo no Distrito Federal, são apontadas por alguns autores como o marco introdutório das APM nesse período. A partir de 1950, foram ainda instituídos os órgãos de cooperação escolar que determinavam instituições de auxílio à escola” (SPÓSITO apud ABRANCHES, 2003, p. 43-44).
[2] Cf. Borges, Z.P., 2002. Em seus escritos clarificam-se as ações de descentralização e de desconcentração ocorridas ao longo de 12 anos de governo do PMDB no Estado de São Paulo, no que se refere à Educação.
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