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23/05/2025
ESCOLA E COMUNIDADE (NOVA ESCOLA)
09/05/2019
12/06/2018
CONSELHO DE ESCOLA: ESPAÇO DE DISCUSSÃO DOS CAMINHOS DA ESCOLA E DA SOCIEDADE
CONSELHO DE ESCOLA: ESPAÇO DE DISCUSSÃO DOS CAMINHOS DA ESCOLA E DA SOCIEDADE
Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]
Sobre os Conselhos de Escola, identifica-se uma atuação mais próxima ao cumprimento de uma formalidade, de obediência à legalidade, de solução de problemas em apoio à equipe gestora da escola, pouco restando para as decisões locais, devido à grande normatização, estabelecida por meio de Resoluções e Decretos e aos inúmeros aspectos dificultadores para que a atuação do Conselho se materialize além do plano formal. A construção da atuação do Conselho de Escola, na concepção de participação segundo Bordenave (1994) e outros autores, ainda se encontra em processo, uma construção da democracia, na escola e na sociedade.
Entendendo o Conselho de Escola como uma política de democratização na gestão da escola, visualizamos que tal política, sem maiores incentivos, fica bastante refém das ações do Diretor de Escola, como também de mecanismos de alocação de pessoal, existentes na SEE que, muitas vezes, visando atender aos interesses dos profissionais que atuam na educação, utiliza mecanismos como a remoção, o ingresso, a contratação de temporários, dificultando a formação dos coletivos escolares que se configuram fragmentados, o que atinge sobremaneira a atuação dos colegiados escolares e outras instituições auxiliares das escolas. Há outros intervenientes como as baixas remunerações e a jornada de trabalho, exercida em diferentes locais. Os recursos, insuficientes e direcionados, dificultam sua alocação no Projeto Pedagógico da escola, que acaba tendo sua identidade também fragmentada, tanto pelo fator recursos, como pelos projetos a serem executados, oriundos das esferas centrais que acabam por “atropelá-lo”. Além disso, esses projetos, em geral, não logram continuidade, ficando ao sabor das mudanças na Secretaria da Educação, deixando de ser na realidade um projeto prioritário. Em cada novo governo ou secretário, os ventos sopram para lados diferentes (BORGES, 2002). Dessa forma, nem mesmo o Projeto Pedagógico pode ser considerado expressão da autonomia da unidade escolar (VEIGA, 1996, 2001), uma vez que se materializa num coletivo fragmentado, que não consegue atender suas diretrizes e não tem recursos para alocar em seu desenvolvimento.
Na atuação do Conselho de Escola, não há programas que cativem para a participação dos diferentes segmentos da comunidade escolar, ficando sua atuação dependente do diretor ou de lideranças comunitárias, onde elas existem e se interessam por tal atuação. O Conselho de Escola, embora consultivo e deliberativo, acaba apenas, muitas vezes, ratificando decisões já normatizadas como o calendário escolar, ficando difícil o planejamento e a operacionalização de suas ações. Além da centralidade das normas, há uma desigualdade de atuação na participação dos diversos segmentos, uma vez que não há capacitação dos conselheiros para que possam entender a democracia representativa e, desse modo, atuar mais efetivamente, conseguindo abrir espaços e tempos para fazer a articulação com seus representados. Assim, questionamos se a participação desejada pelos órgãos centrais não se restringiria apenas a não haver abalos no sistema, mantendo-o em relativa harmonia, pois havendo normas legais, a participação não se materializa “porque não há interesse”, ou seja, sem considerar a não existência de condições para que aconteça. De qualquer forma, entendemos que o mesmo se dê na participação, ou seja, tem de começar de alguma forma para que possa se efetivar processualmente. Porém, mesmo com todas as limitações e dificuldades já discutidas, haver garantias legais de existência é um avanço. No entanto, isso não permite que deixemos de ressaltar a necessidade de que a participação se dê de forma efetiva e que atenda aos interesses da comunidade escolar, sem homogeneizar todas as escolas e sem manter uma participação que privilegia certos grupos em detrimento de outros, menos articulados.
Como política de democratização da gestão escolar, o funcionamento do Conselho de Escola deveria ter sua implementação avaliada (SABATIER & MAZMANIAN, 1996), para que se possa identificar as dificuldades e se façam as intervenções necessárias, caso realmente se queira que seja uma política bem sucedida. No entanto, essa avaliação deve envolver os atores escolares, para que não fique na dependência da visão apenas de agentes externos, ou que não se considere as condições em que os dados são produzidos. O aumento da democracia, por meio de novos espaços de participação, propiciados pela atuação do Conselho de Escola, configura-se como um aprendizado político de participação, ou seja, aumentando a democracia na escola há maiores possibilidades de que aconteça na sociedade, conforme referido por Lima (1995).
Quanto às questões do discurso, do legal e do real, que envolvem a participação e a gestão democrática. Embora muito se discuta a participação, é muitas vezes entendida como a execução de uma tarefa. Dificilmente a base da educação que atua na escola, formada pelos profissionais da educação e seus usuários, é consultada ou participa da formulação das políticas educacionais. Em geral, tudo ocorre de forma centralizada. Contudo, a existência do Conselho de Escola pode ser um mecanismo que além de fortalecer a gestão democrática da escola pública e a democracia na sociedade, possibilite a influência da sociedade civil na formulação dessas políticas, mediante sua organização e fortalecimento como coletivo e como principais interessados na educação que atenda suas necessidades.
Quanto ao legal, a gestão democrática da educação pública encontra-se expressa em diversos dispositivos e embasada na Constituição Federal. No entanto, o legal nem sempre se materializa e vai encontrar maiores ou menores resistências conforme atenda aos interesses dos grupos que detêm o poder, o que também poderá ser alterado se outros grupos se organizarem e forem capazes de exercer pressão sobre o instituído. Quanto ao real, os assuntos pedagógicos, dentro dos quais se insere o Projeto Pedagógico, não é corrente nem central nas pautas dos Conselhos.
Os assuntos se concentram em aspectos formais de atendimento aos ditames legais e outros aspectos administrativos, muitas vezes restringindo-se à informação ou ratificação do já prescrito ou previamente decidido pela Direção da escola. Em alguns casos, o corpo docente toma a frente das discussões sendo suas “sugestões” acatadas pelos membros representantes dos demais segmentos do Conselho de Escola, que os consideram mais preparados para tratar dos assuntos da escola.
A participação ainda é formal. Como a participação se mostra apenas formal, não se conceitua como propõe Bordenave (1994). Reforçamos, no entanto, que a participação, como necessidade humana, justifica-se por si mesma, como processo de aquisição de poder, como algo que se aprende e se aperfeiçoa.
Alçar o Conselho de Escola e a sociedade civil a níveis decisórios é um processo, uma construção, porém, em crescimento, pois entendemos que já houve evolução nesse aspecto nas últimas décadas. A conformação da cidadania, no entanto, também se restringe, com o recrudescimento do neoliberalismo.
Ainda acreditamos serem os colegiados escolares, enquanto formas de fortalecimento de seu coletivo e da sociedade, importantes para a democracia. Não podemos dizer que sem a participação da sociedade civil nos rumos da sociedade, haja democracia. O processo de construção dos coletivos, nos quais se insere o Conselho de Escola, como possibilidade de fortalecimento da democracia, é um caminho para que a sociedade civil participe dos rumos que pretende sejam por ela trilhados.
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro e na dissertação de mestrado da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).
Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]
Sobre os Conselhos de Escola, identifica-se uma atuação mais próxima ao cumprimento de uma formalidade, de obediência à legalidade, de solução de problemas em apoio à equipe gestora da escola, pouco restando para as decisões locais, devido à grande normatização, estabelecida por meio de Resoluções e Decretos e aos inúmeros aspectos dificultadores para que a atuação do Conselho se materialize além do plano formal. A construção da atuação do Conselho de Escola, na concepção de participação segundo Bordenave (1994) e outros autores, ainda se encontra em processo, uma construção da democracia, na escola e na sociedade.
Entendendo o Conselho de Escola como uma política de democratização na gestão da escola, visualizamos que tal política, sem maiores incentivos, fica bastante refém das ações do Diretor de Escola, como também de mecanismos de alocação de pessoal, existentes na SEE que, muitas vezes, visando atender aos interesses dos profissionais que atuam na educação, utiliza mecanismos como a remoção, o ingresso, a contratação de temporários, dificultando a formação dos coletivos escolares que se configuram fragmentados, o que atinge sobremaneira a atuação dos colegiados escolares e outras instituições auxiliares das escolas. Há outros intervenientes como as baixas remunerações e a jornada de trabalho, exercida em diferentes locais. Os recursos, insuficientes e direcionados, dificultam sua alocação no Projeto Pedagógico da escola, que acaba tendo sua identidade também fragmentada, tanto pelo fator recursos, como pelos projetos a serem executados, oriundos das esferas centrais que acabam por “atropelá-lo”. Além disso, esses projetos, em geral, não logram continuidade, ficando ao sabor das mudanças na Secretaria da Educação, deixando de ser na realidade um projeto prioritário. Em cada novo governo ou secretário, os ventos sopram para lados diferentes (BORGES, 2002). Dessa forma, nem mesmo o Projeto Pedagógico pode ser considerado expressão da autonomia da unidade escolar (VEIGA, 1996, 2001), uma vez que se materializa num coletivo fragmentado, que não consegue atender suas diretrizes e não tem recursos para alocar em seu desenvolvimento.
Na atuação do Conselho de Escola, não há programas que cativem para a participação dos diferentes segmentos da comunidade escolar, ficando sua atuação dependente do diretor ou de lideranças comunitárias, onde elas existem e se interessam por tal atuação. O Conselho de Escola, embora consultivo e deliberativo, acaba apenas, muitas vezes, ratificando decisões já normatizadas como o calendário escolar, ficando difícil o planejamento e a operacionalização de suas ações. Além da centralidade das normas, há uma desigualdade de atuação na participação dos diversos segmentos, uma vez que não há capacitação dos conselheiros para que possam entender a democracia representativa e, desse modo, atuar mais efetivamente, conseguindo abrir espaços e tempos para fazer a articulação com seus representados. Assim, questionamos se a participação desejada pelos órgãos centrais não se restringiria apenas a não haver abalos no sistema, mantendo-o em relativa harmonia, pois havendo normas legais, a participação não se materializa “porque não há interesse”, ou seja, sem considerar a não existência de condições para que aconteça. De qualquer forma, entendemos que o mesmo se dê na participação, ou seja, tem de começar de alguma forma para que possa se efetivar processualmente. Porém, mesmo com todas as limitações e dificuldades já discutidas, haver garantias legais de existência é um avanço. No entanto, isso não permite que deixemos de ressaltar a necessidade de que a participação se dê de forma efetiva e que atenda aos interesses da comunidade escolar, sem homogeneizar todas as escolas e sem manter uma participação que privilegia certos grupos em detrimento de outros, menos articulados.
Como política de democratização da gestão escolar, o funcionamento do Conselho de Escola deveria ter sua implementação avaliada (SABATIER & MAZMANIAN, 1996), para que se possa identificar as dificuldades e se façam as intervenções necessárias, caso realmente se queira que seja uma política bem sucedida. No entanto, essa avaliação deve envolver os atores escolares, para que não fique na dependência da visão apenas de agentes externos, ou que não se considere as condições em que os dados são produzidos. O aumento da democracia, por meio de novos espaços de participação, propiciados pela atuação do Conselho de Escola, configura-se como um aprendizado político de participação, ou seja, aumentando a democracia na escola há maiores possibilidades de que aconteça na sociedade, conforme referido por Lima (1995).
Quanto às questões do discurso, do legal e do real, que envolvem a participação e a gestão democrática. Embora muito se discuta a participação, é muitas vezes entendida como a execução de uma tarefa. Dificilmente a base da educação que atua na escola, formada pelos profissionais da educação e seus usuários, é consultada ou participa da formulação das políticas educacionais. Em geral, tudo ocorre de forma centralizada. Contudo, a existência do Conselho de Escola pode ser um mecanismo que além de fortalecer a gestão democrática da escola pública e a democracia na sociedade, possibilite a influência da sociedade civil na formulação dessas políticas, mediante sua organização e fortalecimento como coletivo e como principais interessados na educação que atenda suas necessidades.
Quanto ao legal, a gestão democrática da educação pública encontra-se expressa em diversos dispositivos e embasada na Constituição Federal. No entanto, o legal nem sempre se materializa e vai encontrar maiores ou menores resistências conforme atenda aos interesses dos grupos que detêm o poder, o que também poderá ser alterado se outros grupos se organizarem e forem capazes de exercer pressão sobre o instituído. Quanto ao real, os assuntos pedagógicos, dentro dos quais se insere o Projeto Pedagógico, não é corrente nem central nas pautas dos Conselhos.
Os assuntos se concentram em aspectos formais de atendimento aos ditames legais e outros aspectos administrativos, muitas vezes restringindo-se à informação ou ratificação do já prescrito ou previamente decidido pela Direção da escola. Em alguns casos, o corpo docente toma a frente das discussões sendo suas “sugestões” acatadas pelos membros representantes dos demais segmentos do Conselho de Escola, que os consideram mais preparados para tratar dos assuntos da escola.
A participação ainda é formal. Como a participação se mostra apenas formal, não se conceitua como propõe Bordenave (1994). Reforçamos, no entanto, que a participação, como necessidade humana, justifica-se por si mesma, como processo de aquisição de poder, como algo que se aprende e se aperfeiçoa.
Alçar o Conselho de Escola e a sociedade civil a níveis decisórios é um processo, uma construção, porém, em crescimento, pois entendemos que já houve evolução nesse aspecto nas últimas décadas. A conformação da cidadania, no entanto, também se restringe, com o recrudescimento do neoliberalismo.
Ainda acreditamos serem os colegiados escolares, enquanto formas de fortalecimento de seu coletivo e da sociedade, importantes para a democracia. Não podemos dizer que sem a participação da sociedade civil nos rumos da sociedade, haja democracia. O processo de construção dos coletivos, nos quais se insere o Conselho de Escola, como possibilidade de fortalecimento da democracia, é um caminho para que a sociedade civil participe dos rumos que pretende sejam por ela trilhados.
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro e na dissertação de mestrado da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).
31/05/2018
O CONSELHO DE ESCOLA COMO ESPAÇO DE PARTICIPAÇÃO – UMA BREVE DISCUSSÃO
por Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]
O envolvimento do coletivo, compartilhando saberes e fazeres, via Conselho de Escola, é uma possibilidade para a construção da democracia na gestão escolar.
Existem, porém, certas dificuldades para ter a comunidade dentro da escola, como conflitos entre os atores escolares, falta de motivação para a participação e desconhecimento do que seja, e ainda de quais são as atribuições do Conselho de Escola, resistências, dentre outras. Tais dificuldades para materializar a participação da comunidade na gestão da escola são bastante generalizadas. No entanto, a gestão democrática do ensino público e a atuação do Conselho de Escola encontram-se determinadas pela legislação, mesmo que se configure como uma participação por representação.
Como ordenamento Constitucional, artigo 206, alínea VI, estabeleceu-se a gestão democrática do ensino público. Cumpre discutir em que níveis os sistemas de ensino adaptaram-se para responder às demandas de participação.
Em termos legais, a participação, a autonomia e a atuação dos colegiados já se faziam presentes na legislação de ensino antes do Regime Militar, conforme expresso na Lei Federal 4024/61 (LDB), assim como na Lei Federal 5692/71 (promulgada na vigência do regime militar). Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional atual, Lei 9394/96, a gestão democrática do ensino público está expressa no artigo 3º, inciso VIII, bem como nos artigos 14 e 15, em que se encontram os princípios de participação dos profissionais da escola na elaboração de seu Projeto Pedagógico e da comunidade escolar e local, por meio de conselhos escolares, no artigo 14, e no artigo 15, autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, às unidades escolares. No entanto, depende do entendimento de cada sistema de ensino que deverá regulamentá-la, conforme preceitua o artigo 3º, supracitado.
O Plano Nacional da Educação, aprovado pela Lei 10172/2001, tem em seus objetivos: "democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes".
Porém, tanto a participação quanto a gestão democrática do ensino público, embora constem na legislação, não estão garantidas por si mesmas e concretizá-las é um processo permanente de construção. Como discorre Demo (1988), “participação é conquista”.
Existe um distanciamento entre o legal e o real. A lei, que é fruto de lutas sociais e das intenções das políticas públicas, expressa o que se deveria fazer, mas não necessariamente se materializa.
A instituição do Conselho de Escola pela Lei Complementar 444/85, presente posteriormente na LDB/96 e no PNE/2001, como gestão democrática do ensino público, dentre outros ordenamentos legais, significa a instituição de uma política de democratização dessa gestão. A legislação do ensino, bem como a política educacional de um determinado período, reproduzem as estruturas sociais, trazendo em si as contradições inerentes a tais estruturas e também criam novas contradições. No entanto, as políticas podem produzir resultados divergentes daqueles originalmente intencionados.
De tal forma, a implementação de dispositivos legais estabelece uma rede de relações de poder, de cima para baixo e de baixo para cima. Ou seja, embora haja ordenamentos legais, estes se darão num fluxo em direção à base e vice-versa, podendo ser contestados ou ainda, mal aplicados, como ocorre com alguns dispositivos, que embora legislem sobre certas questões, não se materializam em sala de aula.
É na crença de relações de poder exercidas entre sujeitos históricos, que pensamos a possibilidade de participação da sociedade civil nos processos decisórios, no exercício do poder que não se encontra somente no Estado, mas que pode ser exercido nas teias sociais. A Educação pode então ser pensada como lugar de relações, formação de sujeitos e de transformações. Por meio do exercício do poder, a comunidade escolar poderá participar dos processos decisórios da escola, construindo redes que permitirão a democratização das relações de poder na escola e na sociedade.
Como possibilidade da democratização das relações de poder na escola e na sociedade, salientamos a atuação da sociedade civil na gestão democrática do ensino público, por meio do Conselho de Escola, como instância decisória e influenciando nas políticas educacionais.
Conceituamos participação conforme Bordenave (1994): Participar é fazer parte, tomar parte, ter parte.
Essa discussão relaciona-se também à concepção sobre Educação e Democracia, apresentada por Lima (1995), consoante nos apoiamos:
A democratização da escola está ligada à sociedade como um todo [...]
A contribuição que a escola tende a dar à democracia consiste no exercício da prática participativa [...]
A escola estará educando para a democracia e contribuindo para a transformação da sociedade (LIMA, 1995, p.57).
Ressaltamos que a participação tem sido intensamente estudada, porém, ainda é uma construção, um processo de democratização da escola e da sociedade, um “estar sendo” e, portanto, deve continuar a ser discutida. Como alguns autores que estudaram a participação, citamos Avancine (1990), Ganzelli (1993), Genovez (1992), Rezende Pinto (1994), Bordenave (1994), Paro (1997), Villela (1997), Guerra (1998), Oliveira (2001), Abranches (2003), Sung (2003).
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).
O envolvimento do coletivo, compartilhando saberes e fazeres, via Conselho de Escola, é uma possibilidade para a construção da democracia na gestão escolar.
Existem, porém, certas dificuldades para ter a comunidade dentro da escola, como conflitos entre os atores escolares, falta de motivação para a participação e desconhecimento do que seja, e ainda de quais são as atribuições do Conselho de Escola, resistências, dentre outras. Tais dificuldades para materializar a participação da comunidade na gestão da escola são bastante generalizadas. No entanto, a gestão democrática do ensino público e a atuação do Conselho de Escola encontram-se determinadas pela legislação, mesmo que se configure como uma participação por representação.
Como ordenamento Constitucional, artigo 206, alínea VI, estabeleceu-se a gestão democrática do ensino público. Cumpre discutir em que níveis os sistemas de ensino adaptaram-se para responder às demandas de participação.
Em termos legais, a participação, a autonomia e a atuação dos colegiados já se faziam presentes na legislação de ensino antes do Regime Militar, conforme expresso na Lei Federal 4024/61 (LDB), assim como na Lei Federal 5692/71 (promulgada na vigência do regime militar). Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional atual, Lei 9394/96, a gestão democrática do ensino público está expressa no artigo 3º, inciso VIII, bem como nos artigos 14 e 15, em que se encontram os princípios de participação dos profissionais da escola na elaboração de seu Projeto Pedagógico e da comunidade escolar e local, por meio de conselhos escolares, no artigo 14, e no artigo 15, autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, às unidades escolares. No entanto, depende do entendimento de cada sistema de ensino que deverá regulamentá-la, conforme preceitua o artigo 3º, supracitado.
O Plano Nacional da Educação, aprovado pela Lei 10172/2001, tem em seus objetivos: "democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes".
Porém, tanto a participação quanto a gestão democrática do ensino público, embora constem na legislação, não estão garantidas por si mesmas e concretizá-las é um processo permanente de construção. Como discorre Demo (1988), “participação é conquista”.
Existe um distanciamento entre o legal e o real. A lei, que é fruto de lutas sociais e das intenções das políticas públicas, expressa o que se deveria fazer, mas não necessariamente se materializa.
A instituição do Conselho de Escola pela Lei Complementar 444/85, presente posteriormente na LDB/96 e no PNE/2001, como gestão democrática do ensino público, dentre outros ordenamentos legais, significa a instituição de uma política de democratização dessa gestão. A legislação do ensino, bem como a política educacional de um determinado período, reproduzem as estruturas sociais, trazendo em si as contradições inerentes a tais estruturas e também criam novas contradições. No entanto, as políticas podem produzir resultados divergentes daqueles originalmente intencionados.
De tal forma, a implementação de dispositivos legais estabelece uma rede de relações de poder, de cima para baixo e de baixo para cima. Ou seja, embora haja ordenamentos legais, estes se darão num fluxo em direção à base e vice-versa, podendo ser contestados ou ainda, mal aplicados, como ocorre com alguns dispositivos, que embora legislem sobre certas questões, não se materializam em sala de aula.
É na crença de relações de poder exercidas entre sujeitos históricos, que pensamos a possibilidade de participação da sociedade civil nos processos decisórios, no exercício do poder que não se encontra somente no Estado, mas que pode ser exercido nas teias sociais. A Educação pode então ser pensada como lugar de relações, formação de sujeitos e de transformações. Por meio do exercício do poder, a comunidade escolar poderá participar dos processos decisórios da escola, construindo redes que permitirão a democratização das relações de poder na escola e na sociedade.
Como possibilidade da democratização das relações de poder na escola e na sociedade, salientamos a atuação da sociedade civil na gestão democrática do ensino público, por meio do Conselho de Escola, como instância decisória e influenciando nas políticas educacionais.
Essa discussão relaciona-se também à concepção sobre Educação e Democracia, apresentada por Lima (1995), consoante nos apoiamos:
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).
24/05/2018
A IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS – O CONSELHO DE ESCOLA COMO UMA POLÍTICA DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO ESCOLAR
Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]
Sendo a participação e a avaliação discutidas enquanto políticas públicas, abordamos aqui a implementação de políticas públicas e seus condicionantes.
Entendendo a existência do Conselho de Escola como uma política pública de democratização da gestão da escola pública e, por conseguinte, das relações de poder na escola, discutimos como se dá a implementação de uma política pública, visto que somente a garantia legal não é condição suficiente para sua materialização. Para tal discussão nos baseamos em Sabatier & Mazmanian (1996). Diversos fatores condicionam o desempenho das políticas, quais sejam: os critérios que regem as políticas e os recursos; o apoio que existe no ambiente político acerca das políticas; as condições econômicas e sociais; as características das agências encarregadas da implementação; a comunicação dos padrões das políticas e outras decisões entre as agências encarregadas da implementação; os incentivos para promover a aceitação das decisões políticas; as decisões dos funcionários responsáveis pela implementação.
No entanto, embora tais fatores ofereçam uma boa visão geral do desenvolvimento das políticas, outros fatores devem ser considerados: a vinculação entre o comportamento individual e o contexto político, econômico e legal da ação; a capacidade que pode ter uma lei para estruturar o processo de implementação; a tractability dos problemas aos que se dirige uma política pública; os marcos de análise que se aplicam aos programas que pretendem distribuir bens e prestar serviços, os quais não são, em geral, variáveis operativas. A implementação de uma política é o cumprimento de uma decisão política básica. Começa com a aprovação da lei, depois passa pela produção de resultados (ou seja, de decisões) por parte das instâncias encarregadas da implementação, pelo acatamento dos grupos objetos dessas decisões, pelos impactos reais dos resultados – desejados ou não, pelos impactos percebidos nas decisões pelas instâncias e por revisões importantes, às quais se submete a lei.
Os fatores que condicionam alcançar os objetivos legais ao longo de todo o processo dividem-se em três categorias amplas: a tractability dos problemas a que se dirige o estatuto; a capacidade do estatuto para estruturar apropriadamente o processo de implementação; o efeito líquido das diversas variáveis políticas no apoio aos objetivos estatutários. Tais categorias são interdependentes, afetando-se mutuamente.
Em relação à tractability, agrupam-se diversos fatores. Há dificuldades no manejo das mudanças, o que supõe várias dificuldades para a consecução dos objetivos normativos. Qualquer programa implica custos para os contribuintes e para os grupos que atingem, portanto para justificá-los é necessário apresentar resultados ou diminuirá o apoio político ao programa. As discussões em torno da disponibilidade da tecnologia requerida produzem fortes pressões para que se ampliem os prazos para cumprir os objetivos normativos. Outros fatores são a porcentagem de população em uma jurisdição política cujo comportamento precisa ser modificado e o alcance das modificações no comportamento dos grupos atingidos, facilitados quando existe uma teoria válida que embase tal comportamento.
Quanto ao grau em que a lei estrutura coerentemente o processo de implementação, verifica-se que a lei tem também a capacidade de estruturar o processo total de implementação por meio da seleção das instituições responsáveis, pela influência que pode exercer sobre a orientação política dos funcionários e das dependências e finalmente mediante a regulação das oportunidades de participação que outorgue aos atores não pertencentes às agências (SABATIER & MAZMANIAN, 1996, p. 336).
Dentro dessa categoria, há vários fatores envolvidos. A pressão e hierarquização dos objetivos normativos que, se bem definidos auxiliam a avaliar o programa, funcionando como diretrizes precisas para os fundos encarregados da implementação e constituem um recurso para os partidários do estatuto. Assim, quanto mais precisas e claramente hierarquizadas se apresentem as instruções de uma lei, maior será a possibilidade das decisões políticas serem acatadas pelos grupos atingidos.
Outro fator se refere aos recursos financeiros disponíveis para a instância encarregada da implementação, ou seja, os recursos são fundamentais em qualquer programa; há sempre um mínimo de financiamento para possibilitar atingir os objetivos legais. Outro fator é o grau de integração hierárquica dentro e entre as instituições encarregadas da implementação, o que se torna especialmente grave no caso de leis federais que dependem de instâncias estaduais e locais para sua execução, com sistemas político-administrativos muito heterogêneos entre si. Desse modo, um dos atributos mais importantes de qualquer lei é conseguir integrar hierarquicamente as agências encarregadas da implementação. Caso contrário, haverá resistência à sua implementação. Outro fator se refere ao grau em que as normas de decisão das instâncias responsáveis prestam apoio aos objetivos normativos, o que pode ser facilitado se for requerido que para aprovar as ações seja necessária a aprovação da maioria. É o caso, por exemplo, do Conselho de Escola, cujas reuniões, para terem validade, devem contar com a presença da maioria de seus membros (50% mais um).
Deve-se considerar, também, a aceitação dos programas pelas agências e funcionários comprometidos com os objetivos legais. Como no caso do Conselho de Escola, cuja presidência nata é atribuída ao Diretor de Escola, o qual, em geral, é quem convoca as reuniões. No entanto, caso não seja de seu interesse, apenas cumprirá as quatro reuniões anuais obrigatórias, legalmente, pois dificilmente dois terços dos membros se reunirão para solicitar a ocorrência de reunião.
Muitas vezes, a lei estipula que os funcionários responsáveis de mais alto nível sejam eleitos entre aqueles setores sociais que tendam a favorecer os objetivos legais. Considera-se, ainda, o grau em que as oportunidades de participação outorgadas a atores externos favorecem os partidários da lei, ou seja, as leis com maiores probabilidades de alcançar seus objetivos são aquelas que promovem a participação dos cidadãos, podendo culminar em ordens que obriguem os funcionários a cumprir cabalmente as disposições legais.
Em resumo, uma lei cuidadosamente desenhada pode afetar o grau de cumprimento de seus objetivos. O que facilita sua implementação pode ser resumido como: ter objetivos precisos e claramente hierarquizados; incorporar uma teoria causal válida; oferecer um financiamento adequado às instâncias encarregadas de sua implementação; minimizar a possibilidade de veto no processo de implementação e estipular sanções e incentivos para superar as resistências; as regras de decisão favorecerem o cumprimento dos objetivos normativos; a implementação se articular às agências partidárias dos objetivos da legislação que concedam prioridade ao programa; as disposições sobre a participação de atores externos favorecerem o cumprimento dos objetivos mediante regulamentos flexíveis e concentração da supervisão em mãos dos promotores da lei. Em muitos casos, os estatutos não estruturam coerentemente o processo de implementação. O que nos parece, tanto no caso do Conselho de Escola, como nas avaliações de sistema, não ocorrer, pois o primeiro buscou atender a demandas de redemocratização da sociedade brasileira, ao final do regime militar, sem, contudo, programas de incentivo para sua materialização não se restringir ao plano formal, enquanto nas avaliações, manifesta-se a fragmentação entre os que pensam e os que executam, com aplicação de avaliações externas, em que o que será avaliado é decidido pelos níveis centrais, sem participação dos profissionais de educação ou da comunidade escolar, os quais, muitas vezes, tampouco têm acesso aos resultados de tais avaliações.
Há outras variáveis, não normativas, que condicionam a implementação. Embora uma lei estabeleça a estrutura legal básica na qual se desenrolam as políticas de implementação, esta, por sua vez tem um dinamismo próprio, impulsionado pela necessidade de apoio político que um programa deve receber constantemente para superar a inércia e a falta de cooperação e também, os efeitos que podem produzir mudanças sócio-econômicas e técnicas nas reservas de apoio público. Os resultados da implementação resultam da interação entre a estrutura legal e o processo político. Uma lei que receba poucas orientações institucionais deixa seus funcionários responsáveis à mercê das mudanças que acompanham o apoio político através do tempo nos distintos contextos locais. Tal enfoque nos remete a Conselhos de Escola apenas formais, bem como às especificidades de cada comunidade em que cada escola se insere, ou seja, sua “trama” real (EZPELETA & ROCKWELL, 1989).
Dentro das variáveis não normativas ainda encontramos: transformações das condições sociais, econômicas e tecnológicas que influem na realização dos objetivos normativos, o que pode, por exemplo, afetar a percepção da importância relativa do problema que enfrenta uma lei, como a seguridade social; nível e continuidade da atenção que os meios de comunicação prestam ao problema de uma lei – a mídia troca constantemente de foco, alterando a atenção da população para os programas pois, em geral os jornalistas não são especializados, e tal mudança modifica a opinião pública, o que é aproveitado por posições políticas particulares; mudanças nos recursos e atitudes dos grupos de cidadãos frente aos objetivos normativos e às decisões políticas das instituições responsáveis – o apoio público, em geral, declina com o tempo, e para mantê-lo é necessário promover uma organização viável que mantenha o apoio tanto dos funcionários responsáveis como das autoridades legislativas e executivas. Para conseguir o apoio permanente aos objetivos normativos por parte das autoridades das instituições encarregadas da implementação, dependerá da magnitude e da orientação da supervisão da qual se encarreguem as autoridades e do âmbito e possível incompatibilidade de novas normas legais, emitidas posteriormente à original. Outro fator é o compromisso e a qualidade de liderança dos funcionários responsáveis pela implementação da lei, o que reforça a importância da liderança do Diretor de Escola e a adesão de outros profissionais da educação que atuam na escola.
Podemos ainda discutir as etapas do processo de implementação. Tais etapas englobam: os produtos ou decisões das dependências encarregadas de sua implementação – envolvem a concordância com os objetivos normativos; o acatamento dessas decisões por parte dos grupos atingidos – atrela-se aos cálculos que fazem os indivíduos dos custos e benefícios relativos ao que produz, obedecer aos ordenamentos legais; os impactos efetivos das decisões das dependências – sua concordância com os objetivos normativos; os impactos percebidos em relação a essas decisões e a avaliação que o sistema político faz da legislação, seja em forma de revisões dos fundos de seu conteúdos ou das intenções de sua revisão. Passa pela concordância com os valores das elites políticas importantes. No entanto, a lei pode ser alterada pelos resultados de seus impactos. Essa questão deveria ser objeto de acurada análise nos anos seguintes à implementação da lei. Embora a SEE solicite constantemente informações do sistema utilizando as tecnologias de informação e comunicação, o que lhes confere mais agilidade, mas também mais controle, muitas delas são solicitadas sem que se saiba qual será sua utilização. Com essa breve discussão a respeito da implementação das políticas públicas, seus facilitadores e dificultadores, com a intenção de melhorar o entendimento das políticas públicas/educacionais aqui discutidas, pretendemos ter suscitado um maior interesse pela gestão democrática na qual inserimos a participação, conceito fundamental da democracia.
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).
Sendo a participação e a avaliação discutidas enquanto políticas públicas, abordamos aqui a implementação de políticas públicas e seus condicionantes.
Entendendo a existência do Conselho de Escola como uma política pública de democratização da gestão da escola pública e, por conseguinte, das relações de poder na escola, discutimos como se dá a implementação de uma política pública, visto que somente a garantia legal não é condição suficiente para sua materialização. Para tal discussão nos baseamos em Sabatier & Mazmanian (1996). Diversos fatores condicionam o desempenho das políticas, quais sejam: os critérios que regem as políticas e os recursos; o apoio que existe no ambiente político acerca das políticas; as condições econômicas e sociais; as características das agências encarregadas da implementação; a comunicação dos padrões das políticas e outras decisões entre as agências encarregadas da implementação; os incentivos para promover a aceitação das decisões políticas; as decisões dos funcionários responsáveis pela implementação.
No entanto, embora tais fatores ofereçam uma boa visão geral do desenvolvimento das políticas, outros fatores devem ser considerados: a vinculação entre o comportamento individual e o contexto político, econômico e legal da ação; a capacidade que pode ter uma lei para estruturar o processo de implementação; a tractability dos problemas aos que se dirige uma política pública; os marcos de análise que se aplicam aos programas que pretendem distribuir bens e prestar serviços, os quais não são, em geral, variáveis operativas. A implementação de uma política é o cumprimento de uma decisão política básica. Começa com a aprovação da lei, depois passa pela produção de resultados (ou seja, de decisões) por parte das instâncias encarregadas da implementação, pelo acatamento dos grupos objetos dessas decisões, pelos impactos reais dos resultados – desejados ou não, pelos impactos percebidos nas decisões pelas instâncias e por revisões importantes, às quais se submete a lei.
Os fatores que condicionam alcançar os objetivos legais ao longo de todo o processo dividem-se em três categorias amplas: a tractability dos problemas a que se dirige o estatuto; a capacidade do estatuto para estruturar apropriadamente o processo de implementação; o efeito líquido das diversas variáveis políticas no apoio aos objetivos estatutários. Tais categorias são interdependentes, afetando-se mutuamente.
Em relação à tractability, agrupam-se diversos fatores. Há dificuldades no manejo das mudanças, o que supõe várias dificuldades para a consecução dos objetivos normativos. Qualquer programa implica custos para os contribuintes e para os grupos que atingem, portanto para justificá-los é necessário apresentar resultados ou diminuirá o apoio político ao programa. As discussões em torno da disponibilidade da tecnologia requerida produzem fortes pressões para que se ampliem os prazos para cumprir os objetivos normativos. Outros fatores são a porcentagem de população em uma jurisdição política cujo comportamento precisa ser modificado e o alcance das modificações no comportamento dos grupos atingidos, facilitados quando existe uma teoria válida que embase tal comportamento.
Quanto ao grau em que a lei estrutura coerentemente o processo de implementação, verifica-se que a lei tem também a capacidade de estruturar o processo total de implementação por meio da seleção das instituições responsáveis, pela influência que pode exercer sobre a orientação política dos funcionários e das dependências e finalmente mediante a regulação das oportunidades de participação que outorgue aos atores não pertencentes às agências (SABATIER & MAZMANIAN, 1996, p. 336).
Dentro dessa categoria, há vários fatores envolvidos. A pressão e hierarquização dos objetivos normativos que, se bem definidos auxiliam a avaliar o programa, funcionando como diretrizes precisas para os fundos encarregados da implementação e constituem um recurso para os partidários do estatuto. Assim, quanto mais precisas e claramente hierarquizadas se apresentem as instruções de uma lei, maior será a possibilidade das decisões políticas serem acatadas pelos grupos atingidos.
Outro fator se refere aos recursos financeiros disponíveis para a instância encarregada da implementação, ou seja, os recursos são fundamentais em qualquer programa; há sempre um mínimo de financiamento para possibilitar atingir os objetivos legais. Outro fator é o grau de integração hierárquica dentro e entre as instituições encarregadas da implementação, o que se torna especialmente grave no caso de leis federais que dependem de instâncias estaduais e locais para sua execução, com sistemas político-administrativos muito heterogêneos entre si. Desse modo, um dos atributos mais importantes de qualquer lei é conseguir integrar hierarquicamente as agências encarregadas da implementação. Caso contrário, haverá resistência à sua implementação. Outro fator se refere ao grau em que as normas de decisão das instâncias responsáveis prestam apoio aos objetivos normativos, o que pode ser facilitado se for requerido que para aprovar as ações seja necessária a aprovação da maioria. É o caso, por exemplo, do Conselho de Escola, cujas reuniões, para terem validade, devem contar com a presença da maioria de seus membros (50% mais um).
Deve-se considerar, também, a aceitação dos programas pelas agências e funcionários comprometidos com os objetivos legais. Como no caso do Conselho de Escola, cuja presidência nata é atribuída ao Diretor de Escola, o qual, em geral, é quem convoca as reuniões. No entanto, caso não seja de seu interesse, apenas cumprirá as quatro reuniões anuais obrigatórias, legalmente, pois dificilmente dois terços dos membros se reunirão para solicitar a ocorrência de reunião.
Muitas vezes, a lei estipula que os funcionários responsáveis de mais alto nível sejam eleitos entre aqueles setores sociais que tendam a favorecer os objetivos legais. Considera-se, ainda, o grau em que as oportunidades de participação outorgadas a atores externos favorecem os partidários da lei, ou seja, as leis com maiores probabilidades de alcançar seus objetivos são aquelas que promovem a participação dos cidadãos, podendo culminar em ordens que obriguem os funcionários a cumprir cabalmente as disposições legais.
Em resumo, uma lei cuidadosamente desenhada pode afetar o grau de cumprimento de seus objetivos. O que facilita sua implementação pode ser resumido como: ter objetivos precisos e claramente hierarquizados; incorporar uma teoria causal válida; oferecer um financiamento adequado às instâncias encarregadas de sua implementação; minimizar a possibilidade de veto no processo de implementação e estipular sanções e incentivos para superar as resistências; as regras de decisão favorecerem o cumprimento dos objetivos normativos; a implementação se articular às agências partidárias dos objetivos da legislação que concedam prioridade ao programa; as disposições sobre a participação de atores externos favorecerem o cumprimento dos objetivos mediante regulamentos flexíveis e concentração da supervisão em mãos dos promotores da lei. Em muitos casos, os estatutos não estruturam coerentemente o processo de implementação. O que nos parece, tanto no caso do Conselho de Escola, como nas avaliações de sistema, não ocorrer, pois o primeiro buscou atender a demandas de redemocratização da sociedade brasileira, ao final do regime militar, sem, contudo, programas de incentivo para sua materialização não se restringir ao plano formal, enquanto nas avaliações, manifesta-se a fragmentação entre os que pensam e os que executam, com aplicação de avaliações externas, em que o que será avaliado é decidido pelos níveis centrais, sem participação dos profissionais de educação ou da comunidade escolar, os quais, muitas vezes, tampouco têm acesso aos resultados de tais avaliações.
Há outras variáveis, não normativas, que condicionam a implementação. Embora uma lei estabeleça a estrutura legal básica na qual se desenrolam as políticas de implementação, esta, por sua vez tem um dinamismo próprio, impulsionado pela necessidade de apoio político que um programa deve receber constantemente para superar a inércia e a falta de cooperação e também, os efeitos que podem produzir mudanças sócio-econômicas e técnicas nas reservas de apoio público. Os resultados da implementação resultam da interação entre a estrutura legal e o processo político. Uma lei que receba poucas orientações institucionais deixa seus funcionários responsáveis à mercê das mudanças que acompanham o apoio político através do tempo nos distintos contextos locais. Tal enfoque nos remete a Conselhos de Escola apenas formais, bem como às especificidades de cada comunidade em que cada escola se insere, ou seja, sua “trama” real (EZPELETA & ROCKWELL, 1989).
Dentro das variáveis não normativas ainda encontramos: transformações das condições sociais, econômicas e tecnológicas que influem na realização dos objetivos normativos, o que pode, por exemplo, afetar a percepção da importância relativa do problema que enfrenta uma lei, como a seguridade social; nível e continuidade da atenção que os meios de comunicação prestam ao problema de uma lei – a mídia troca constantemente de foco, alterando a atenção da população para os programas pois, em geral os jornalistas não são especializados, e tal mudança modifica a opinião pública, o que é aproveitado por posições políticas particulares; mudanças nos recursos e atitudes dos grupos de cidadãos frente aos objetivos normativos e às decisões políticas das instituições responsáveis – o apoio público, em geral, declina com o tempo, e para mantê-lo é necessário promover uma organização viável que mantenha o apoio tanto dos funcionários responsáveis como das autoridades legislativas e executivas. Para conseguir o apoio permanente aos objetivos normativos por parte das autoridades das instituições encarregadas da implementação, dependerá da magnitude e da orientação da supervisão da qual se encarreguem as autoridades e do âmbito e possível incompatibilidade de novas normas legais, emitidas posteriormente à original. Outro fator é o compromisso e a qualidade de liderança dos funcionários responsáveis pela implementação da lei, o que reforça a importância da liderança do Diretor de Escola e a adesão de outros profissionais da educação que atuam na escola.
Podemos ainda discutir as etapas do processo de implementação. Tais etapas englobam: os produtos ou decisões das dependências encarregadas de sua implementação – envolvem a concordância com os objetivos normativos; o acatamento dessas decisões por parte dos grupos atingidos – atrela-se aos cálculos que fazem os indivíduos dos custos e benefícios relativos ao que produz, obedecer aos ordenamentos legais; os impactos efetivos das decisões das dependências – sua concordância com os objetivos normativos; os impactos percebidos em relação a essas decisões e a avaliação que o sistema político faz da legislação, seja em forma de revisões dos fundos de seu conteúdos ou das intenções de sua revisão. Passa pela concordância com os valores das elites políticas importantes. No entanto, a lei pode ser alterada pelos resultados de seus impactos. Essa questão deveria ser objeto de acurada análise nos anos seguintes à implementação da lei. Embora a SEE solicite constantemente informações do sistema utilizando as tecnologias de informação e comunicação, o que lhes confere mais agilidade, mas também mais controle, muitas delas são solicitadas sem que se saiba qual será sua utilização. Com essa breve discussão a respeito da implementação das políticas públicas, seus facilitadores e dificultadores, com a intenção de melhorar o entendimento das políticas públicas/educacionais aqui discutidas, pretendemos ter suscitado um maior interesse pela gestão democrática na qual inserimos a participação, conceito fundamental da democracia.
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).
25/01/2017
O DESAFIO DOS CONSELHEIROS DO FUNDEB – HORA DA MUDANÇA DO JOGO NO CONTROLE SOCIAL
O DESAFIO DOS CONSELHEIROS DO FUNDEB – HORA DA MUDANÇA DO JOGO NO CONTROLE SOCIAL
Participar é ser parte, tomar parte, ter parte. Será que a sociedade civil está realmente participando do controle do FUNDEB, em que o dinheiro de impostos é "reunido" para financiar a educação?
Texto interessante sobre os Conselhos de Controle do Fundeb e participação da sociedade civil nesses conselhos. Clique aqui.
Participar é ser parte, tomar parte, ter parte. Será que a sociedade civil está realmente participando do controle do FUNDEB, em que o dinheiro de impostos é "reunido" para financiar a educação?
Texto interessante sobre os Conselhos de Controle do Fundeb e participação da sociedade civil nesses conselhos. Clique aqui.
25/10/2016
OS CONSELHOS ESCOLARES E O PROCESSO DE DEMOCRATIZAÇÂO: HISTÓRIA, AVANÇOS E LIMITAÇÕES
Uma interessante discussão de Janaina de Mattos Almeida sobre OS CONSELHOS ESCOLARES E O PROCESSO DE DEMOCRATIZAÇÂO: HISTÓRIA, AVANÇOS E LIMITAÇÕES. Clique aqui
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