INTERFACES ENTRE POLÍTICAS E LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL – INTENÇÕES NÃO MUITO CLARAS DO DISCURSO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA NA EDUCAÇÃO
Maria Ângela P. R. Innocente
“Nesta multiplicidade de sociedades particulares de duplo caráter, natural e contratual ou voluntário, uma ou mais prevalecem relativamente ou absolutamente, constituindo o aparato hegemônico de um grupo social sobre o resto da população (ou sociedade civil), base do estado entendido estritamente como aparelho governativo-coercitivo” (GRAMSCI, 1933).
Resumo
No Brasil, inserido de forma periférica no capitalismo globalizado, discutirmos Política/políticas (policy/politics) públicas educacionais e Legislação Educacional significa pensarmos os conceitos/interesses que existem por trás das discussões (que nem sempre ocorrem de fato) que lhes dão origem e como sua implementação muitas vezes é diferente do que pressuporia o espírito da lei, ou seja, a dicotomia entre a idealização e a materialização desta.
Introdução
Ao traçarmos um rápido panorama da história do Brasil, tomando por base Carvalho (2002), veremos que a Educação no Brasil passou desde a inexistência, como no Brasil colônia, até a sua valorização como mecanismo de inserção social ou mesmo, fator de aumento da produtividade do trabalhador, como atualmente. Considerando as nuances que interpenetram essa história, teremos desde o quase Welfare State, no Brasil, na década de 1930, com o populismo, passando depois pela CLT, universalização do voto, até a ditadura militar, instaurada em 1964, e que, ainda segundo Carvalho, dividiu-se em três períodos, com menores ou maiores graus de repressão/liberdade política até a redemocratização, em que novamente teremos eleições diretas para a presidência da República em 1989.
Após a redemocratização, promulgou-se a Constituição Federal, de 1988 – contudo, segundo Bobbio: “A Constituição é apenas responsável por uma parte do modo como um país é governado. [...] Boas leis (e boas técnicas) não movem montanhas, nem dispensam a presença ativa de bons homens e bons governantes” (apud NOGUEIRA, 1998, p.210), promulgação esta que ocorreu, porém, com o Brasil imerso numa “verdadeira revolução capitalista, responsável pela completa transfiguração da ordem econômica, das estruturas sociais e de suas feições demográficas e culturais” (SAVIANI, 1998, p. 216). Da Constituição Federal de 1988, de “filosofia descentralizadora”, emergiram, com maiores ou menores graus de discussão pela sociedade civil, outros documentos que visam implementar as políticas públicas educacionais, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996, o Plano Nacional da Educação, a Constituição Estadual Paulista, o Plano Estadual de Educação e numa perspectiva mais micro, o Parecer CEE 67/98, referente às normas regimentais básicas para as escolas estaduais. Salientemos ainda a ênfase na Gestão Democrática da Educação, contida em diversos documentos oficiais, bem como a questão da autonomia e da avaliação interna e externa das instituições educacionais, que se conforma na característica neoliberal de um Estado avaliador. “Daí a opção por uma ‘LDB minimalista’, compatível com o ‘Estado mínimo’, ideia reconhecidamente central na orientação política atualmente dominante” (SAVIANI, 1997, p.200).
Lembremo-nos de Jontien, 1990, onde se reuniram os nove países mais pobres e populosos da Terra, para aprenderem a organizar uma Agenda Educacional e de cujo pacto –“Declaração Mundial sobre Educação para Todos” o Brasil é signatário, pacto este claramente expresso na atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
Políticas Públicas, Educação e Democracia
No cenário atual a sociedade não tem uma ampla organização autônoma, numa estruturação de mercado pós-fordista, fundada em sua ideologia, o neoliberalismo . O domínio do mercado sobre o Estado traz o enfraquecimento das instituições e da cultura da solidariedade. “A desigualdade social e a injustiça na distribuição da renda chegam a indignar por suas dimensões” (SAVIANI, 1997, p. 218). A lógica que preside as políticas sociais subordina-as aos ditames da política econômica, numa relação custo-benefício. Paradoxalmente, temos condições para a construção de espaços de troca e convivência, de fundação de uma nova e madura democracia (entendida como valor universal), na eterna dialética continuidade/ruptura.
Mesmo a propalada administração participativa ocorre num contexto que prioriza melhores condições de produtividade e qualidade em detrimento do fator humano; um instrumento globalizador, para modelização (massificação) de subjetividades dos trabalhadores. A estrutura estatal tornou difícil a constituição de uma tradição democrática expressiva, ampliando-se o fosso entre sociedade civil e sociedade política, entre Estado e indivíduos organizados. Temos aqui o contraponto gestão – de caráter gerencial/técnico, baseando-se na consecução de resultados, e administração – que engloba o caráter político.
No entanto, conforme preceitua Nogueira (1998, p.189), o gestor público diferencia-se do privado, pois precisa ser técnico e político, com “olhos no processo societal abrangente, em seus nexos contraditórios e explosivos. Seu raio de ação está colado aos problemas da democracia, da representação e da participação”.
Apesar dessa diferenciação terminológica/sociológica, utilizaremos neste texto o termo “gestão”, por se tratar daquele que é encontrado nos documentos legais, embora tenhamos consciência de que esta substituição não é neutra, mas encobre uma perspectiva neo-taylorista.
A Educação, necessária para a democracia e a gestão participativa – “com atos de poder transparentes e submetidos a um efetivo controle social” (NOGUEIRA, 1998, p.202), precisa formar cidadãos em condições de deliberar em esferas dominantemente argumentativas, ou seja, a participação não pode ser dissociada da Educação para a Cidadania nem da formação de uma cultura política e capacidade linguística de discernimento; não pode permitir a expropriação da capacidade de decidir das pessoas – uma educação para a emancipação. Esta gestão participativa implica a negociação de políticas públicas.
A dependência de financiamento externo pelo Brasil, para a execução de suas políticas públicas, faz com que essas políticas sejam, de certa forma, dirigidas por instituições internacionais, como o Banco Mundial, que exigem a contrapartida destes investimentos.
Ao lermos os documentos do Banco Mundial, fica clara a ênfase no Ensino Fundamental, o que também está na Lei 9394/96 (LDB)
[1].
Nesses documentos, são enfocadas as diretrizes para os mais variados aspectos da educação, falando-se também em acesso, equidade e qualidade. Quanto à equidade, podemos questionar, se a educação nos moldes como se apresenta atualmente não estaria perpetuando as diferenças, ou mascarando-as, a fim de que a população tenha acesso a alguns bens, somente para que não ocorram convulsões sociais.
Reforçamos que o Estado Democrático exige o desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a ampla maioria da população e para a redução das desigualdades sociais, bem como para a participação efetiva da população no processo de tomada de decisão. A sociedade civil depende de capacitação para a participação: quanto mais política for essa capacitação, mais uma sociedade civil tenderá a “fazer-se Estado”(GRAMSCI).
Nenhuma política pública é neutra, mas emerge da luta das classes da sociedade a que servirá, num jogo de forças entre grupos com interesses próprios. “A implementação das políticas abarca aquelas ações efetuadas por indivíduos (ou grupos) públicos e privados, com vistas à realização de objetivos previamente decididos”(VILLANUEVA, 1996, p.99). Assim, as características dos Estados transnacionais que compõem o cenário mundial atual precisam ser entendidas para que estas políticas também o sejam.
Discutindo ainda a questão da implementação de políticas, verifica-se que a autonomia do governo para tal é relativa, pois se insere no conjunto social e no processo político. Uma política não é somente uma decisão, mas um conjunto de ações.
À guisa de exemplificação da discrepância entre o proclamado e o real, na análise da política educacional paulista em 12 anos de governo do PMDB, veremos, a partir do governo André Franco Montoro, que, no discurso de posse disse: "descentralização e participação são os instrumentos desta nova política educacional” (BORGES, 2002, p.32), no entanto, continuando a inadequada interação escola-comunidade, relações autoritárias, ocorrendo apenas desconcentração, com o envio de recursos diretamente às escolas. Como descentralização, houve a municipalização da merenda, da pré-escola e de reformas e construções de prédios escolares.
No governo de Orestes Quércia, as Delegacias de Ensino foram transformadas em unidades de despesa e houve a implantação das Oficinas Pedagógicas. Quanto à participação da comunidade, esta foi sempre chamada a colaborar, mas na solução de problemas pontuais, pois a solução de problemas substanciais foi sempre apresentada por Decretos, Resoluções, Portarias, partindo dos órgãos centrais da pasta.
No governo de Fleury, houve uma tentativa de descentralização em nível de escola, com a implantação da Escola-padrão, porém, mesmo nesta, o magistério teve apenas participação passiva – “fez parte”, sem desta “tomar parte” (BORGES, 2002, p.235).
Se compararmos estes governos ao atual, verificaremos que diversas ações/programas
[2] têm se repetido, sem que alcancem o resultado desejado ou mesmo que tenham conclusão.
Temos ainda que pensar se, nas discussões sobre a qualidade/eficácia da escola pública, não se secundariza a prática democrática como condição para a qualidade de ensino, pois nos parece que a proposta de adoção de novos padrões de gestão envolve um conceito de produtividade, de enfoque nos resultados (e não no processo) de aprendizagem, transferindo à sociedade a responsabilidade sobre os equipamentos públicos e à escola, sobre os resultados. No entanto, o nível decisório e avaliador continuam na esfera central. O discurso substitui descentralização e participação por descentralização (ou desconcentração?) e produtividade, ou gestão de resultados. Transfere-se, assim, para a ponta do sistema a responsabilidade pelo eventual fracasso escolar.
Considerações Finais
Nas discussões anteriores, procuramos traçar um panorama histórico das políticas públicas educacionais no Brasil, enfocando-as em alguns momentos e quais as concepções do papel da Educação na sociedade ao longo das transformações sociais brasileiras, por que e para quem foram implantadas e alguns de seus resultados. Também questionamos estas políticas, implantadas numa economia dependente do capital mundial, de ideologia neoliberal e agenda globalizada. Além disso, numa economia sabidamente dependente, os empréstimos e investimentos exigirão a contrapartida, em resultados que deverão atender às diretrizes dos investidores.
Retomamos então a premissa de que a comunidade política que se desenha como desejável
resultará da síntese de novas formas societais de organização e participação e de novas formas estatais de representação e decisão. Em uma palavra: síntese de democracia direta e democracia representativa, ou seja, uma democracia de massas alimentada por uma nova ideia de política, na qual política não se reduza a Estado, a força ou a questão institucional mas se identifique com valores, hegemonia, sociedade civil e cidadania (SAVIANI, 1997, p. 246).
No âmbito da gestão democrática, a análise das leis nos mostra que, embora esta ali se encontre em vários momentos – na Constituição Federal, na Constituição Estadual, na LDB, no PNE, no PEE e em outras legislações estaduais – é preciso uma maior discussão na sociedade civil e principalmente nas comunidades escolares, diretamente envolvidas, de como tornar realidade a gestão democrática nas escolas.
Conforme Villanueva, a implementação de uma política depende dos que estão na ponta, dos encarregados, da capacidade da organização, da negociação entre o legal e o local, dos consensos, da própria imprevisibilidade desta implementação. “No setor educativo, o forte controle local tradicional impede o governo federal de obrigar o efetivo acatamento de suas linhas programáticas, e inclusive, do próprio espírito da lei” (BERMAN, apud VILLANUEVA, 1996, p. 300).
Isso nos leva ainda a questionar, qual o “preparo” da sociedade civil, ou da equipe escolar para a participação, visto que, numa sociedade a quem foi negado o direito de participação democrática por mais de vinte anos, não há uma cultura participativa. Talvez, na escola, pela construção do trabalho coletivo, envolvendo a equipe escolar e a comunidade. Retornaríamos à máxima: só se aprende a participar, participando?
Desse modo, concordamos que:
Existe uma distância entre a lei formulada e o real. Na escola – organização complexa,regida pelo princípio da contradição(TRAGTENBERG, 1978) – as relações institucionais produzem-se na referência de suas funções sociais e no âmbito de suas relações sociais e de sua vida própria. Os atores sociais relacionam-se com dinâmica e interpretações sociais desenvolvendo suas práticas. A implantação do reordenamento da educação na ponta do sistema – a escola – ocorre nas relações institucionais, na intersecção do poder, conhecimento e cultura, e é constitutiva das práticas sociais dos atores (PINO, in BRZEZINSKI, 1997, p. 16).
Estamos no século XXI “sem termos conseguido realizar aquilo que a sociedade moderna se pôs como tarefa dos séculos XIX e XX: a educação pública nacional e democrática”(SAVIANI, 1997, p.229).
Esperamos que, a partir desta discussão, seja possível aprofundar a reflexão proposta no título do artigo ou, ao menos, suscitar novos horizontes para analisar a questão.
Referências Bibliográficas
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Notas:
[1] Cf. BANCO MUNDIAL,
El desarollo em la práctica:prioridades y estratégias para la educación. Examen Del Banco Mundial, Banco Mundial, Washington, D.C.1996.
[2] Para melhor entendimento das ações/programas a que nos referimos, vide Borges, Z.P.
Política e Educação: análise de uma perspectiva partidária. Campinas, SP, 2002, bem como os diversos documentos produzidos pela Secretaria de Estado da Educação de São Paulo, desde 1995.
