REVISTA BRASILEIRA DE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO V. 34

Prezados(as) Associados(as),

Informamos que já está disponível online o último número lançado da Revista Brasileira de Política e Administração da Educação – v. 34, n. 03, de 2018.

A revista pode ser acessada por meio do link:https://seer.ufrgs.br/rbpae/issue/view/3645

Clique aqui para fazer o download em PDF da revista completa.

Desejamos a todos e todas uma boa leitura!

Cordialmente,
Equipe Editorial - RBPAE.

ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS E EDUCAÇÃO

CICLO DE PALESTRAS - ESTADO, POLÍTICAS PÚBLICAS E EDUCAÇÃO
(veja os textos disponibilizados no final do post)

Faculdade de Educação – UNICAMP

Programa de Pós-Graduação – Linha 5 Política Pública, Estado e Educação

Laboratório de Gestão Educacional (LAGE)
Período: 05 a 07 de dezembro de 2018

Local: FE/UNICAMP – Salão Nobre

Horário: 9:00h- 12:00h

Coordenação: Prof. Dr. Pedro Ganzeli e Profa. Dra. Cristiane Machado – Laboratório de Gestão Educacional (LAGE).

Palestrante: Prof. Dr. Licínio Lima - Universidade do Minho, Braga, Portugal.

Professor Catedrático do Instituto de Educação e Psicologia – Universidade do Minho (Uminho).

Objetivo:

Promover o debate e a reflexão sobre temas proeminentes da política educacional como

forma de integração dos/as pesquisadores/as da Linha 5 com grupos de pesquisa,

instituições de pesquisa e programas de Pós-Graduação internacionais e nacionais.

Programação

Dia 05 (quarta-feira): Metodologia de Pesquisa em Políticas Públicas e Gestão Escolar;

Dia 06 (quinta-feira): Estado, Educação e Mercado;

Dia 07 (sexta-feira): Fronteiras da Educação Democrática.

Textos do autor disponibilizados:

• Investigação e investigadores em educação: anotações críticas

Acesso: https://goo.gl/c1YdJ2

• Planos, Estruturas e Regras Organizacionais: problemas de focalização no estudo

da escola. Disponível em https://goo.gl/Ba1pQR

• Produções e reprodução de regras: normativismo e infidelidade normativa na

organização educativa. Disponível em https://goo.gl/Lk5J3D

• Reforma da Educação Pública: Democratização, Modernização, Neoliberalismo.

Disponível em: https://goo.gl/uFUhJb

• Faz sentido a escola pública distinguir o mérito e a excelência? Reflexões críticas

a partir de perspectivas de diretores escolares. Disponível em:

https://goo.gl/UR4cWf

• Elementos de hiperburocratização da administração educacional. Disponível em:

https://goo.gl/vujPcW

• Evaluación Hiperburocrática. Disponível em: https://goo.gl/jRqrEj

• Privatização latu sensu e impregnação empresarial na gestão da educação pública.

Disponível em: https://goo.gl/8wD1cH

• Universidade Gestionária: hibridimo institucional e adaptação ao ambiente

competitivo. Disponível em: https://goo.gl/4SVrAE

POLÍTICA E GESTÃO DA EDUCAÇÃO BÁSICA, PÓS-OBRIGATÓRIA E DA EDUCAÇÃO SUPERIOR

Política e gestão da educação básica, pós-obrigatória e da educação superior
João Ferreira de Oliveira (Organizador)
Série Anais do VI Congresso Ibero-Americano de Política e Administração da Educação e IX Congresso Luso-Brasileiro de Política e Administração da Educação - ANPAE.Acesse o texto completo da publicação dos Anais do Congresso. Clique aqui.

POLÍTICAS PÚBLICAS, EDUCAÇÃO E DEMOCRACIA

Por Maria Ângela Paié Rodella Innocente

No cenário atual a sociedade não tem uma ampla organização autônoma, numa estruturação de mercado pós-fordista, fundada em sua ideologia, o neoliberalismo . O domínio do mercado sobre o Estado traz o enfraquecimento das instituições e da cultura da solidariedade. “A desigualdade social e a injustiça na distribuição da renda chegam a indignar por suas dimensões” (SAVIANI, 1997, p. 218). A lógica que preside as políticas sociais subordina-as aos ditames da política econômica, numa relação custo-benefício. Paradoxalmente, temos condições para a construção de espaços de troca e convivência, de fundação de uma nova e madura democracia (entendida como valor universal), na eterna dialética continuidade/ruptura.

Mesmo a propalada administração participativa ocorre num contexto que prioriza melhores condições de produtividade e qualidade em detrimento do fator humano; um instrumento globalizador, para modelização (massificação) de subjetividades dos trabalhadores. A estrutura estatal tornou difícil a constituição de uma tradição democrática expressiva, ampliando-se o fosso entre sociedade civil e sociedade política, entre Estado e indivíduos organizados. Temos aqui o contraponto gestão – de caráter gerencial/técnico, baseando-se na consecução de resultados, e administração – que engloba o caráter político.

No entanto, conforme preceitua Nogueira (1998, p.189), o gestor público diferencia-se do privado, pois precisa ser técnico e político, com “olhos no processo societal abrangente, em seus nexos contraditórios e explosivos. Seu raio de ação está colado aos problemas da democracia, da representação e da participação”.

Apesar dessa diferenciação terminológica/sociológica, utilizaremos neste texto o termo “gestão”, por se tratar daquele que é encontrado nos documentos legais, embora tenhamos consciência de que esta substituição não é neutra, mas encobre uma perspectiva neo-taylorista.

A Educação, necessária para a democracia e a gestão participativa – “com atos de poder transparentes e submetidos a um efetivo controle social” (NOGUEIRA, 1998, p.202), precisa formar cidadãos em condições de deliberar em esferas dominantemente argumentativas, ou seja, a participação não pode ser dissociada da Educação para a Cidadania nem da formação de uma cultura política e capacidade linguística de discernimento; não pode permitir a expropriação da capacidade de decidir das pessoas – uma educação para a emancipação. Esta gestão participativa implica a negociação de políticas públicas.

A dependência de financiamento externo pelo Brasil, para a execução de suas políticas públicas, faz com que essas políticas sejam, de certa forma, dirigidas por instituições internacionais, como o Banco Mundial, que exigem a contrapartida destes investimentos.

Ao lermos os documentos do Banco Mundial, fica clara a ênfase no Ensino Fundamental, o que também está na Lei 9394/96 (LDB).

Nesses documentos, são enfocadas as diretrizes para os mais variados aspectos da educação, falando-se também em acesso, equidade e qualidade. Quanto à equidade, podemos questionar, se a educação nos moldes como se apresenta atualmente não estaria perpetuando as diferenças, ou mascarando-as, a fim de que a população tenha acesso a alguns bens, somente para que não ocorram convulsões sociais.

Reforçamos que o Estado Democrático exige o desenvolvimento de políticas públicas voltadas para a ampla maioria da população e para a redução das desigualdades sociais, bem como para a participação efetiva da população no processo de tomada de decisão. A sociedade civil depende de capacitação para a participação: quanto mais política for essa capacitação, mais uma sociedade civil tenderá a “fazer-se Estado”(GRAMSCI).

Nenhuma política pública é neutra, mas emerge da luta das classes da sociedade a que servirá, num jogo de forças entre grupos com interesses próprios. “A implementação das políticas abarca aquelas ações efetuadas por indivíduos (ou grupos) públicos e privados, com vistas à realização de objetivos previamente decididos”(VILLANUEVA, 1996, p.99). Assim, as características dos Estados transnacionais que compõem o cenário mundial atual precisam ser entendidas para que estas políticas também o sejam.

Discutindo ainda a questão da implementação de políticas, verifica-se que a autonomia do governo para tal é relativa, pois se insere no conjunto social e no processo político. Uma política não é somente uma decisão, mas um conjunto de ações.

À guisa de exemplificação da discrepância entre o proclamado e o real, na análise da política educacional paulista em 12 anos de governo do PMDB, veremos, a partir do governo André Franco Montoro, que, no discurso de posse disse: "descentralização e participação são os instrumentos desta nova política educacional” (BORGES, 2002, p.32), no entanto, continuando a inadequada interação escola-comunidade, relações autoritárias, ocorrendo apenas desconcentração, com o envio de recursos diretamente às escolas. Como descentralização, houve a municipalização da merenda, da pré-escola e de reformas e construções de prédios escolares.

No governo de Orestes Quércia, as Delegacias de Ensino foram transformadas em unidades de despesa e houve a implantação das Oficinas Pedagógicas. Quanto à participação da comunidade, esta foi sempre chamada a colaborar, mas na solução de problemas pontuais, pois a solução de problemas substanciais foi sempre apresentada por Decretos, Resoluções, Portarias, partindo dos órgãos centrais da pasta.

No governo de Fleury, houve uma tentativa de descentralização em nível de escola, com a implantação da Escola-padrão, porém, mesmo nesta, o magistério teve apenas participação passiva – “fez parte”, sem desta “tomar parte” (BORGES, 2002, p.235).

Se compararmos estes governos ao atual, verificaremos que diversas ações/programas têm se repetido, sem que alcancem o resultado desejado ou mesmo que tenham conclusão.

Temos ainda que pensar se, nas discussões sobre a qualidade/eficácia da escola pública, não se secundariza a prática democrática como condição para a qualidade de ensino, pois nos parece que a proposta de adoção de novos padrões de gestão envolve um conceito de produtividade, de enfoque nos resultados (e não no processo) de aprendizagem, transferindo à sociedade a responsabilidade sobre os equipamentos públicos e à escola, sobre os resultados. No entanto, o nível decisório e avaliador continuam na esfera central. O discurso substitui descentralização e participação por descentralização (ou desconcentração?) e produtividade, ou gestão de resultados. Transfere-se, assim, para a ponta do sistema a responsabilidade pelo eventual fracasso escolar.

[1] Maiores discussões podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).

[2] Cf. BANCO MUNDIAL, El desarollo em la práctica: prioridades y estratégias para la educación. Examen Del Banco Mundial, Banco Mundial, Washington, D.C.1996.

[3] Para melhor entendimento das ações/programas a que nos referimos, vide Borges, Z.P. Política e Educação: análise de uma perspectiva partidária. Campinas, SP, 2002, bem como os diversos documentos produzidos pela SEE de São Paulo, desde 1995.

RETOMANDO OS CAMINHOS DA AVALIAÇÃO – 2ª Parte

Por Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]

No contexto neoliberal, a definição de qualidade não tem o mesmo sentido daquele da tradição democrática, vinculada ao combate às desigualdades, à dominação e submissão, mas se articula a justificar e atender os objetivos do capital.

Nesse sentido, a avaliação do sistema educacional cumpre uma função ideológica, embasada numa racionalidade econômica, numa lógica de competitividade, educação de resultados, competências, orientando as políticas públicas para a educação, sem respeitar as diferentes especificidades em que ocorre a avaliação.

No entanto, os financiamentos internacionais não atendem à totalidade da demanda, cabendo aos atores locais também responsabilidade pelas políticas, que podem utilizar tais financiamentos para se isentarem de sua parcela de responsabilidade pelas políticas adotadas (AFONSO, 2001).

Em tal contexto, há pressão para especificar e controlar tanto o ensino como os currículos, sobretudo no que se refere à eficiência, à eficácia dos custos e à responsabilidade, visando racionalizar e controlar o ato de ensinar, o conteúdo e a avaliação do currículo.

Dessa forma, muda-se o padrão da avaliação aplicada pelos governos sobre os sistemas educacionais. Os governos e os mercados passam a exigir a eficiência na produção de perfis que atendam ao capitalismo (habilidades e competências), substituindo os princípios democráticos e pluralistas anteriores.

A avaliação assume como característica principal a accountability, ou seja, valorar de forma tecnocrática e exigir o cumprimento de obrigações. A prestação de contas passa a não se dar à sociedade como um todo, mas pela exigência em obter determinados resultados por meios eficientes. Prestam-se, então, contas aos governos e aos clientes, numa cultura gerencialista e fiscalizadora. Colocam-se as escolas dentro da economia de mercado, gerando um quase-mercado educacional. A avaliação como responsabilização pressupõe tornar os dirigentes dos sistemas e os demais profissionais que nele atuam, responsáveis pelo desempenho dos alunos, visando mobilizar na busca da melhoria da qualidade de ensino. A avaliação busca responsabilizar cada parte, numa tomada de decisão compartilhada e responsabilizada, pela detecção de onde está o problema. Alguns defensores dessa modalidade de avaliação postulam que a avaliação da eficiência melhora rapidamente a qualidade de ensino. As críticas recaem na pressão demasiada sobre os segmentos envolvidos no processo de ensino.

Estabelecem-se padrões nacionais, exames nacionais e classificações, para informar aos clientes e aos governos.

Muitos governos criam agências para avaliar seus sistemas nacionais de educação, como Inglaterra, Estados Unidos, França e Alemanha.

No entanto, organismos transnacionais, como o BM (Banco Mundial) e a OCDE (Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico), também impõem modelos de avaliação. Por exemplo, a necessidade de avaliar ex-ante a liberação ou não de recursos aos programas, além de apreciação intermediária, para continuação e algumas intervenções, se necessário. Ocorrem a modernização e a privatização, também ditas por muitos como autonomia ou liberalização dos processos, controlando os resultados por meio da avaliação. Nessa ótica, a ideia de avaliação é a medida da eficiência, relacionando custos e rendimentos, privilegiando resultados de forma a permitir comparações.

Os dois organismos transnacionais que mais intervêm em educação, a partir de meados do século XX, são o BM e a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO), em cujos documentos evidencia-se uma Agenda Mundialmente Estruturada para a Educação (DALE, 2000).

O BM tem grande intervenção nas políticas educacionais na América Latina, devido aos empréstimos concedidos, facilitando-lhe a participação na implementação do processo de reestruturação neoliberal. Os empréstimos concedidos pelo BM, com a exigência de contrapartida, são investidos em diferentes setores, conforme a gestão da época e as condições econômicas dos países devedores. Quanto maior o endividamento, mais vulneráveis ficam os países, podendo o BM impor condições para as reformas estruturais, visando atender ao capital mundial em processo de globalização.

Na ótica eficientista, qualidade corresponde à racionalização e otimização dos processos, o que levaria à diminuição de gastos e aumento da quantidade de produtos.

Tendo a avaliação um sentido de poder, torna-se central nas intervenções sociais e nas reformas de Estado, ou seja, nas mudanças estruturais e nas transformações na produção. Os Estados modernos encaram a avaliação como instrumento técnico e político que legitima as transformações. Tal concepção é perpassada pela ideia de competitividade do país no cenário internacional e da eficácia e eficiência na economia.

Nessa conformidade, a avaliação confere credibilidade e legalidade às medidas de caráter administrativo e político. Assume sua existência como controle, ou seja, verificação da legalidade, regularidade e até mesmo da estigmatização pública, embasando-se na autoridade legal e técnica.

Nesse contexto, as instituições educativas, aderindo a essa ideologia, são feridas em princípios como a autonomia e “a sua materialização na democracia representativa e colegial” (DIAS SOBRINHO, 2002, p. 41).

Assim, segundo o mesmo autor, elimina-se a avaliação como processo participativo e que alimenta as tomadas de decisão coletivamente discutidas, fazendo com que apenas afira a utilidade das instituições e do sistema, visando à diminuição das despesas do Estado.

O Estado avaliador tem como uma de suas características a ênfase na desregulação e na autonomia institucional, e no desenvolvimento de um corpo regulatório condicionando a ação institucional. Ocorre uma oposição entre a regulação e a desregulação, uma reforma do Estado, que se caracteriza pela ruptura com os modelos tradicionais de intervenção do Estado na coordenação do sistema público de educação, formando-se um quase-mercado educacional, regulado em seus produtos pelos resultados da avaliação externa, e desregulado quanto à prestação de serviços educacionais (BARROSO, 2003).

Podemos discutir se o Estado avaliador não existiu sempre, dentro das regulações do Estado, ou se essa regulação, atualmente, seria definida por organismos transnacionais, como o Banco Mundial. Nessa hipótese, o Estado funcionaria numa lógica empresarial, com ênfase no produto. No entanto, a avaliação é necessária para definir a alocação de recursos e as políticas públicas a serem atendidas.

Os sistemas de avaliação permitiriam a seleção dos indivíduos e uma gestão produtivista do sistema educativo, possibilitando criar um mercado educacional. A avaliação permitiria obter informações sobre o sistema educativo, possibilitando fundamentar as escolhas dos consumidores da educação.

No entanto, o aumento da competição escolar, acompanhado da publicação dos resultados das avaliações, afetará a definição dos objetivos da escola e a disponibilidade de recursos para os alcançar, podendo fazer com que os alunos sejam percebidos como matéria-prima. Nessa perspectiva, as escolhas educacionais, pela competição entre escolas, poderiam tornar as escolas mais seletivas, selecionando como desejáveis os alunos de classes sociais mais favorecidas, a fim de melhorar o desempenho da escola e o consequente recebimento de recursos, criando, sob a designação de diversidade, um “apartheid educacional” (AFONSO, 2001).

Corre-se ainda o risco de, ao atrelar os resultados ao recebimento de recursos e às promoções individuais, numa gestão de produtividade, prejudicar ainda mais aqueles sem infra-estrutura para atingir melhores resultados, pois receberiam menos recursos (meritocracia), ficando a situação cada vez pior. Nesse caso, para que tal não ocorresse, haveria necessidade de desvincular os resultados das premiações meritórias, em que os melhores recebem mais recursos. Cumpre ainda questionar como é tomada a decisão para classificar os melhores. Uma sugestão para alterar a situação seria a avaliação ser feita pelos pares, que vivenciam os mesmos problemas e, portanto, podem se aprofundar neles.

Nas discussões sobre qualidade e eficácia da escola pública, há o risco de secundarizar a prática democrática como condição para a qualidade de ensino, pois a proposta de adoção de novos padrões de gestão envolve um conceito de produtividade, de enfoque nos resultados (e não no processo) de aprendizagem, transferindo à sociedade a responsabilidade sobre os equipamentos públicos e à escola, sobre os resultados. No entanto, o nível decisório e avaliador continua na esfera central. O discurso substitui descentralização e participação por descentralização e produtividade, ou gestão de resultados.

Assim o Estado, em nível central, não presta diretamente o serviço educativo, mas define as metas que devem ser alcançadas, intervém seletivamente para seu cumprimento e avalia os resultados obtidos.

Nesse contexto, o Estado central se desresponsabiliza pela administração do serviço e por garantir um mínimo de educação de qualidade para todos os cidadãos, tornando-se um Estado somente regulador.

A OCDE, de objetivos fundamentalmente econômicos, mostra-se interessada pelas questões de formação de mão-de-obra qualificada, emprego e relações entre emprego e desenvolvimento. Tem elaborado indicadores internacionais comparando o desempenho dos países membros, definindo cinco eixos como prioritários: os fluxos dos alunos no sistema; os resultados dos alunos; os estabelecimentos e seu entorno; os custos do ensino; as expectativas e atitudes em relação à educação.

Para a OCDE, a avaliação é importante, pois oferece informações sobre a eficácia, a eficiência e as performances das políticas públicas, visto que interessa identificar os recursos e custos, produzindo comparações. Dessa forma, as avaliações objetivam melhorar a tomada de decisões, a destinação de recursos e a prestação de contas. Assim, a avaliação “aparece como responsabilidade contábil, medida de educação eficiente e de competitividade no mercado mundial” (DIAS SOBRINHO, 2002, p. 38).

No âmbito de intervenção social, a avaliação tem grande protagonismo, ultrapassa a escola e a educação, situa-se como instrumento fundamental das transformações estruturais e de produção, num contexto de reforma do Estado.

Conforme elucida Dias Sobrinho (2002),

os Estados modernos não passam sem múltiplas avaliações dos seus setores, por entender que elas são instrumentos técnicos e políticos que fundamentam e legitimam as transformações que buscam operar tanto na produção quanto na administração pública. A ideia de competitividade do país no cenário internacional, da modernização do Estado e da eficácia e eficiência na gestão dá o sentido geral dessas avaliações [...] a avaliação é matéria de Estado e se aloja no núcleo do poder central (DIAS SOBRINHO, 2002, p. 39).

A educação é, então, enfocada tanto como direito do cidadão e condição para sua participação política e social, quanto como condição para o desenvolvimento econômico e para inserção do Brasil no grupo dos países desenvolvidos. Nessa vertente, verifica-se uma lógica de gestão pautada pelo controle dos produtos e resultados educacionais.

[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011). Ou no texto da dissertação de mestrado disponível na barra lateral do blog.

CONSELHO DE ESCOLA: ESPAÇO DE DISCUSSÃO DOS CAMINHOS DA ESCOLA E DA SOCIEDADE

CONSELHO DE ESCOLA: ESPAÇO DE DISCUSSÃO DOS CAMINHOS DA ESCOLA E DA SOCIEDADE
                                                     Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]
Sobre os Conselhos de Escola, identifica-se uma atuação mais próxima ao cumprimento de uma formalidade, de obediência à legalidade, de solução de problemas em apoio à equipe gestora da escola, pouco restando para as decisões locais, devido à grande normatização, estabelecida por meio de Resoluções e Decretos e aos inúmeros aspectos dificultadores para que a atuação do Conselho se materialize além do plano formal. A construção da atuação do Conselho de Escola, na concepção de participação segundo Bordenave (1994) e outros autores, ainda se encontra em processo, uma construção da democracia, na escola e na sociedade.
Entendendo o Conselho de Escola como uma política de democratização na gestão da escola, visualizamos que tal política, sem maiores incentivos, fica bastante refém das ações do Diretor de Escola, como também de mecanismos de alocação de pessoal, existentes na SEE que, muitas vezes, visando atender aos interesses dos profissionais que atuam na educação, utiliza mecanismos como a remoção, o ingresso, a contratação de temporários, dificultando a formação dos coletivos escolares que se configuram fragmentados, o que atinge sobremaneira a atuação dos colegiados escolares e outras instituições auxiliares das escolas. Há outros intervenientes como as baixas remunerações e a jornada de trabalho, exercida em diferentes locais. Os recursos, insuficientes e direcionados, dificultam sua alocação no Projeto Pedagógico da escola, que acaba tendo sua identidade também fragmentada, tanto pelo fator recursos, como pelos projetos a serem executados, oriundos das esferas centrais que acabam por “atropelá-lo”. Além disso, esses projetos, em geral, não logram continuidade, ficando ao sabor das mudanças na Secretaria da Educação, deixando de ser na realidade um projeto prioritário. Em cada novo governo ou secretário, os ventos sopram para lados diferentes (BORGES, 2002). Dessa forma, nem mesmo o Projeto Pedagógico pode ser considerado expressão da autonomia da unidade escolar (VEIGA, 1996, 2001), uma vez que se materializa num coletivo fragmentado, que não consegue atender suas diretrizes e não tem recursos para alocar em seu desenvolvimento.
Na atuação do Conselho de Escola, não há programas que cativem para a participação dos diferentes segmentos da comunidade escolar, ficando sua atuação dependente do diretor ou de lideranças comunitárias, onde elas existem e se interessam por tal atuação. O Conselho de Escola, embora consultivo e deliberativo, acaba apenas, muitas vezes, ratificando decisões já normatizadas como o calendário escolar, ficando difícil o planejamento e a operacionalização de suas ações. Além da centralidade das normas, há uma desigualdade de atuação na participação dos diversos segmentos, uma vez que não há capacitação dos conselheiros para que possam entender a democracia representativa e, desse modo, atuar mais efetivamente, conseguindo abrir espaços e tempos para fazer a articulação com seus representados. Assim, questionamos se a participação desejada pelos órgãos centrais não se restringiria apenas a não haver abalos no sistema, mantendo-o em relativa harmonia, pois havendo normas legais, a participação não se materializa “porque não há interesse”, ou seja, sem considerar a não existência de condições para que aconteça. De qualquer forma, entendemos que o mesmo se dê na participação, ou seja, tem de começar de alguma forma para que possa se efetivar processualmente. Porém, mesmo com todas as limitações e dificuldades já discutidas, haver garantias legais de existência é um avanço. No entanto, isso não permite que deixemos de ressaltar a necessidade de que a participação se dê de forma efetiva e que atenda aos interesses da comunidade escolar, sem homogeneizar todas as escolas e sem manter uma participação que privilegia certos grupos em detrimento de outros, menos articulados.
Como política de democratização da gestão escolar, o funcionamento do Conselho de Escola deveria ter sua implementação avaliada (SABATIER & MAZMANIAN, 1996), para que se possa identificar as dificuldades e se façam as intervenções necessárias, caso realmente se queira que seja uma política bem sucedida. No entanto, essa avaliação deve envolver os atores escolares, para que não fique na dependência da visão apenas de agentes externos, ou que não se considere as condições em que os dados são produzidos. O aumento da democracia, por meio de novos espaços de participação, propiciados pela atuação do Conselho de Escola, configura-se como um aprendizado político de participação, ou seja, aumentando a democracia na escola há maiores possibilidades de que aconteça na sociedade, conforme referido por Lima (1995).
Quanto às questões do discurso, do legal e do real, que envolvem a participação e a gestão democrática. Embora muito se discuta a participação, é muitas vezes entendida como a execução de uma tarefa. Dificilmente a base da educação que atua na escola, formada pelos profissionais da educação e seus usuários, é consultada ou participa da formulação das políticas educacionais. Em geral, tudo ocorre de forma centralizada. Contudo, a existência do Conselho de Escola pode ser um mecanismo que além de fortalecer a gestão democrática da escola pública e a democracia na sociedade, possibilite a influência da sociedade civil na formulação dessas políticas, mediante sua organização e fortalecimento como coletivo e como principais interessados na educação que atenda suas necessidades.
Quanto ao legal, a gestão democrática da educação pública encontra-se expressa em diversos dispositivos e embasada na Constituição Federal. No entanto, o legal nem sempre se materializa e vai encontrar maiores ou menores resistências conforme atenda aos interesses dos grupos que detêm o poder, o que também poderá ser alterado se outros grupos se organizarem e forem capazes de exercer pressão sobre o instituído. Quanto ao real, os assuntos pedagógicos, dentro dos quais se insere o Projeto Pedagógico, não é corrente nem central nas pautas dos Conselhos.
Os assuntos se concentram em aspectos formais de atendimento aos ditames legais e outros aspectos administrativos, muitas vezes restringindo-se à informação ou ratificação do já prescrito ou previamente decidido pela Direção da escola. Em alguns casos, o corpo docente toma a frente das discussões sendo suas “sugestões” acatadas pelos membros representantes dos demais segmentos do Conselho de Escola, que os consideram mais preparados para tratar dos assuntos da escola.
A participação ainda é formal. Como a participação se mostra apenas formal, não se conceitua como propõe Bordenave (1994). Reforçamos, no entanto, que a participação, como necessidade humana, justifica-se por si mesma, como processo de aquisição de poder, como algo que se aprende e se aperfeiçoa.
Alçar o Conselho de Escola e a sociedade civil a níveis decisórios é um processo, uma construção, porém, em crescimento, pois entendemos que já houve evolução nesse aspecto nas últimas décadas. A conformação da cidadania, no entanto, também se restringe, com o recrudescimento do neoliberalismo.
Ainda acreditamos serem os colegiados escolares, enquanto formas de fortalecimento de seu coletivo e da sociedade, importantes para a democracia. Não podemos dizer que sem a participação da sociedade civil nos rumos da sociedade, haja democracia. O processo de construção dos coletivos, nos quais se insere o Conselho de Escola, como possibilidade de fortalecimento da democracia, é um caminho para que a sociedade civil participe dos rumos que pretende sejam por ela trilhados.
[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro e na dissertação de mestrado da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).

UTILIZAÇÃO DE INDICADORES NA GESTÃO ESCOLAR - ALGUMAS CONSIDERAÇÕES E SUGESTÕES

Maria Ângela P. R. Innocente
A avaliação pode ser discutida sob diversos aspectos. Tomemos a avaliação da aprendizagem, entendida como:
- instrumento para ajudar o aluno a aprender;
- tem a função de diagnóstico e acompanhamento do processo de ensino-aprendizagem;
- permite ao professor rever procedimentos e replanejar o trabalho;
- permite ao aluno perceber avanços e dificuldades ( metacognição );
- deve ser um processo contínuo;
- deve considerar que os alunos possuem ritmos diferentes, atingem pontos de chegada em momentos diferentes, através de diferentes caminhos.
Já a avaliação institucional utiliza indicadores, como os resultados do SARESP (sistema de avaliação de rendimento do Estado de São Paulo), dados de evasão, registros das aprendizagens, podendo seus resultados serem discutidos nas Horas de Trabalho Pedagógico Coletivo (HTPC), para uma intervenção mais adequada e diferenciada, que possa alterar os resultados destes indicadores.
Antes de prosseguirmos nesta linha de discussão, retomemos algumas concepções e valores da Escola:

Do século XX                                                               Do novo Milênio

Indivíduo	Homem	Cidadão
Discriminatória	Sociedade	Democrática
Elitista	Educação	Inclusiva
Receptivo	Aluno	Participação
Ensino	Ensino/Aprendizagem	Aprendizagem
Quatro Paredes	Espaços de aprendizagem	Potencialização dos espaços
Homogênea	Classe	Heterogênea
Invariável/Linear	Metodologia	Diversificada
Giz/Lousa	Recursos	Diversidade de Materiais
Autoridade	Relação Professor/Aluno	Parceria e Apoio
Classificatória/Punitiva	Avaliação	Diagnóstica/Contínua

Fonte: Caderno de Transparências - Circuito gestão - Módulo II - Gestão Pedagógica, p. 45
Então, a escola, mediante os resultados obtidos em seus indicadores, por meio de registros adequados e compreensíveis destes, poderá utilizá-los para discussões e diagnóstico das razões de obtenção de cada um deles, construindo coletivamente metas e ações a serem atingidas para alterá-los no que for pertinente, estando cada ator deste trabalho coletivo engajado nestas mudanças.
Para tal, é necessário que o planejamento e as HTPCs possam ter momentos de retomada destes dados, oportunizando aos envolvidos a apropriação de sua práxis (ação-reflexão-ação), ou seja, segundo Nóvoa, o professor-reflexivo/ professor-pesquisador. Para Nóvoa, a profissão de educador tem por desafio a permanente atualização sobre as novas metodologias e o desenvolvimento de práticas pedagógicas cada vez mais eficientes.
Nesta construção coletiva, será importante a atuação do Coordenador Pedagógico e do Diretor, oportunizando espaços/tempos para a reflexão, oferecendo subsídios teóricos e apoio ao trabalho do professor e até, se necessário, com apresentação destes à comunidade escolar, para que todos se envolvam nesta construção.
Afinal, "a definição da Educação como prática social induz a uma reflexão crítica da prática educacional vigente" (Circuito Gestão, Módulo II, p. 17).
Estudar/discutir estes aspectos poderá, e muito, auxiliar na melhoria da qualidade do trabalho docente/discente, na qualidade das relações interpessoais e na construção da escola do novo milênio, que atenda à necessidade da democratização do ensino, entendida não somente esta democratização como acesso e permanência do aluno na escola, mas sim como acesso, permanência e qualidade.
Referências Bibliográficas:
CADERNO DE TRANSPARÊNCIAS - Circuito gestão - Módulo II - Gestão Pedagógica, SEE, 2000.
NÓVOA, António. Professor se forma na escola. Revista Nova Escola, nº 142, maio de 2001. Seção Fala Mestre.

O QUE É PARTICIPAÇÃO

Maria Ângela P. R. Innocente
Para alguns setores, “a participação facilita o crescimento da consciência crítica da população, fortalece seu poder de reivindicação e a prepara para adquirir mais poder na sociedade”(BORDENAVE,1994, p.12). No coletivo, consegue-se resolver problemas que o indivíduo não o faria sozinho. Para outros, a participação pode garantir o controle dos governantes, por parte do povo.
Segundo Bordenave(1994, p.20),
De modesta aspiração a um maior acesso aos bens da sociedade, a participação fixa-se o ambicioso objetivo final de ‘autogestão”, isto é, uma relativa autonomia dos grupos populares organizados em relação aos poderes do Estado e das classes dominantes. Autonomia que não implica um caminho para a anarquia, mas, muito pelo contrário, implica o aumento do grau de consciência política dos cidadão, o reforço do controle popular sobre a autoridade e o fortalecimento do grau de legitimidade do poder público quando este responde às necessidade reais da população.
Isto invoca, em alguma instância, a diferenciação entre democracia representativa e democracia participativa, ou seja, não somente eleições periódicas, mas o tomar parte nos processos de tomada de decisão. Segundo Bordenave(1994), “a democracia participativa seria então aquela em que os cidadãos sentem que, por fazerem parte da nação, têm parte real na sua construção e por isso tomam parte – cada qual em seu ambiente – na construção de uma nova sociedade da qual se sentem parte”(p. 23).
Este autor distingue microparticipação, como uma participação em associações, de macroparticipação, como participação social, a qual define como “processo mediante o qual diversas camadas sociais têm parte na produção, na gestão e no usufruto dos bens de uma sociedade historicamente determinada” (1994, p.25), o que leva a que, para que haja participação verdadeira, é preciso que a população produza, usufrua desta produção e tome parte na gestão, o que levaria à estrutura social de uma sociedade participativa.”Assim, a construção de uma sociedade participativa converte-se na utopi-força que dá sentido a todas as microparticipações” (idem). A participação na família, na escola, no trabalho, na comunidade, seria a aprendizagem para a participação em nível macro, e aos sistemas educativos caberia “desenvolver mentalidades participativas pela prática constante e refletida da participação”(p.26).
Ainda segundo este autor, haveria diversos tipos de participação[1]: de fato, espontânea, imposta, voluntária, provocada/dirigida/manipulada, concedida, esta última com potencial de crescimento da consciência crítica, da capacidade de tomar decisões e de adquirir poder.
Segundo o maior ou menor acesso ao controle das decisões pelos membros, numa organização qualquer, a participação pode ser: informação/informação-reação, consulta facultativa, consulta obrigatória, elaboração/recomendação, co-gestão, delegação, auto-gestão[2].
Ainda podemos organizar em níveis[3] a participação quanto à importância das decisões, a saber:
Nível 1- Formulação da doutrina e da política da instituição.
Nível 2- Determinação de objetivos e estabelecimento de estratégias.
Nível 3- Elaboração de planos, programas e projetos.
Nível 4- Alocação de recursos e administração de operações.
Nível 5- Execução das ações.
Nível 6- Avaliação dos resultados.
“A participação é uma vivência coletiva e não individual, de modo que somente se pode aprender na práxis grupal. Parece que só se aprende a participar, participando”(BORDENAVE, 1994, p.74).
Nos mostra Bordenave (1994, p.34), que “a democracia participativa promove a subida da população a níveis cada vez mais elevados de participação decisória, acabando com a divisão de funções entre os que planejam e decidem [...] e os que executam e sofrem as consequências das decisões”.
Segundo este mesmo autor[4], alguns princípios da participação seriam:
-A participação é uma necessidade humana e, por conseguinte, constitui um direito das pessoas.
-A participação justifica-se por si mesma, não por seus resultados.
-A participação é um processo de desenvolvimento da consciência crítica e de aquisição de poder.
-A participação leva à apropriação do desenvolvimento pelo povo.
-A participação é algo que se aprende e aperfeiçoa.
-A participação pode ser provocada e organizada, sem que isto signifique necessariamente manipulação.
-A participação é facilitada com a organização, e a criação de fluxos de comunicação.
-Devem ser respeitadas as diferenças individuais na forma de participar.
-A participação pode resolver conflitos mas também pode gerá-los.
-Não se deve sacralizar a participação: ela não é panaceia nem é indispensável em todas as ocasiões.
Pensamos, como Bordenave (1994, p.80) que
estes princípios devem ser lidos e entendidos dentro do processo geral, histórico, de construção de uma sociedade democrática participativa, na qual, graças à propriedade comunitária dos meios de produção, todos os membros da sociedade tenham parte na gestão e controle dos processos produtivos e tenham parte equitativa no usufruto dos benefícios conseguidos com seu trabalho e seu esforço.
BORDENAVE, Juan E. Díaz. O que é Participação. São Paulo: Brasiliense, 1994. 85p.
Notas
[1] Para maiores detalhes, consulte Bordenave, 1997, p. 27-30.
[2] Cf. Bordenave, 1994, p. 30-36.
[3] Idem.
[4] Idem, p. 76-81.

A GESTÃO DEMOCRÁTICA NA LEGISLAÇÃO DE ENSINO

Resumo
O artigo tem o objetivo de traçar um resumo do tema “Gestão Democrática”, nos diversos documentos legais em que se insere. Desta forma, pensamos não só nos atermos à legislação, mas, a partir desta, proporcionar que o tema seja objeto de reflexão dos leitores/gestores que trabalham em Educação ( ou não), para que se coloque a gestão democrática como eixo de discussão das questões do trabalho nas escolas.

Introdução
O princípio da gestão democrática é tratado em vários documentos, os quais serão explicitados abaixo. Logicamente não teremos como abranger toda a gama da legislação de ensino, mas abordaremos os documentos que consideramos principais.

Comecemos pelo documento principal/fundante da Nação, a Constituição Federal.

Na Constituição Federal de 05/10/1988, em seu artigo 206, temos :"O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei”.

A partir da Constituição Federal, reportando-nos agora à Educação, iniciaremos pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei 9394/96.

Na Lei 9394/96, temos o Título II, artigo3º- "dos princípios, VIII - gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino".

Ainda esta Lei, em seu artigo 15, estabelece que: "Os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público".
Esta Lei estabelece ainda a obrigatoriedade de elaboração de um Plano Nacional de Educação (PNE), em seu artigo 9º , o que também se encontra na Constituição Federal, artigo 214.

Ao tomarmos o texto do PNE, verificamos que o tema gestão democrática continua a ser relevante, pois este tem como um de seus objetivos:

"democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes".
Em Financiamento e Gestão, deste mesmo texto, encontramos:

"Deve-se promover a efetiva desburocratização e descentralização da gestão nas dimensões pedagógica, administrativa e de gestão financeira, devendo as unidades escolares contar com repasse direto de recursos para desenvolver o essencial de sua proposta pedagógica e para despesas de seu cotidiano.

Finalmente, no exercício de sua autonomia, cada sistema de ensino há de implantar gestão democrática. Em nível de gestão de sistema na forma de Conselhos de Educação que reúnam competência técnica e representatividade dos diversos setores educacionais: em nível das unidades escolares, por meio da formação de conselhos escolares de que participe a comunidade educacional e formas de escolha da direção escolar que associem a garantia da competência ao compromisso com a proposta pedagógica emanada dos conselhos escolares e a representatividade e liderança dos gestores escolares".

Neste mesmo documento, em 11.3 -Objetivos e Metas, no item 11.3.2 -Gestão, temos os itens seguintes, que enfocam a questão:

"22- Definir, em cada sistema, normas de gestão democrática do ensino público, com a participação da comunidade.

23- Editar pelos sistemas de ensino, normas e diretrizes gerais desburocratizantes e flexíveis, que estimulem a iniciativa e a ação inovadora das instituições escolares.

24- Desenvolver padrão de gestão que tenha como elementos a destinação de recursos para as atividades-fim, a descentralização, a autonomia da escola, a equidade, o foco na aprendizagem dos alunos e a participação da comunidade [...]

27- Apoiar tecnicamente as escolas na elaboração e execução de sua proposta pedagógica.
28- Assegurar a autonomia administrativa e pedagógica das escolas e ampliar sua autonomia financeira, através do repasse de recursos diretamente às escolas para pequenas despesas de manutenção e cumprimento de sua proposta pedagógica."

No Plano Estadual de Educação (PEE), temos a gestão democrática e a autonomia da escola em vários momentos. Vejamos o item 2.2:

"Embora inserida na Constituição Federal (CF/88, Artigo 206, IV) apenas de modo genérico, o princípio da gestão democrática na área da educação é muito importante para os trabalhadores em educação e para os setores organizados da sociedade civil. Na perspectiva desses segmentos sociais, a gestão democrática do Sistema Estadual de Educação deve ter como preceito básico a radicalização da democracia, que se consubstancia no caráter público e gratuito da educação, na inserção social, nas práticas participativas, na descentralização do poder, na socialização dos conhecimentos e das decisões e, muito especialmente, na atitude democrática das pessoas em todos os espaços de intervenção organizada. Assim, no processo de construção da gestão democrática da educação, alguns indicadores são imprescindíveis, tais como a autonomia, a representatividade social e a formação para a cidadania.

A gestão democrática não se constitui num fim em si mesma, mas numa das estratégias do processo de superação do autoritarismo, individualismo e das desigualdades sociais, com qualidade e eficiência, em contraposição à gestão exercida, em particular, pelos conselhos hoje existentes e legalmente constituídos os quais, tanto por sua composição como por suas atribuições, na maioria das vezes, têm estado a serviço de interesses e objetivos particulares e específicos dos setores dominantes, subservientes aos organismos internacionais.

A estratégia e as táticas utilizadas na implementação da gestão democrática exigem ações contundentes e permanentes no enfrentamento das distorções criadas pelas concepções e intenções que se contrapõem à concepção de gestão aqui defendida, ainda presentes, tanto na legislação atual como em inúmeras práticas educacionais.

A fundamentação dessa gestão está, pois, na constituição de um espaço público de direito, que deve promover condições de igualdade, garantir estrutura material para promover um serviço educacional de boa qualidade, criar um ambiente de trabalho coletivo que vise a superação de um sistema educacional fragmentado, seletivo e excludente, e, ao mesmo tempo, que possibilite a inter-relação desse sistema com o modo de produção e distribuição de riqueza, com a estruturação da sociedade, com a organização política, com a definição de papéis do Poder Público, com as teorias do conhecimento, as ciências, as artes e as culturas.

Essa gestão deve permear o processo dialético de relações que se estabelecem entre a instituição educacional e a sociedade, de tal forma a possibilitar aos seus agentes a utilização de mecanismos de construção e de implementação da qualidade social na educação. Nessa perspectiva, a instituição educacional deve ter como princípios fundamentais: o caráter público da educação, a inserção social, a descentralização do poder, as práticas participativas, a socialização das decisões colegiadas, que permitam o desencadeamento de um permanente exercício de conquista da cidadania. Esta última é concebida como a materialização dos direitos fundamentais legalmente constituídos, entre eles o direito à educação.

No Estado de São Paulo, o presente Plano Estadual de Educação (PEE) é um dos instrumentos nessa luta por uma educação democrática e inclusiva, meta que depende decisivamente da correta compreensão e implementação da gestão democrática em todos os níveis do sistema de educação paulista.

As experiências democráticas que concorrem para o aperfeiçoamento dessa gestão são as que reforçam a participação de todos os segmentos constitutivos da comunidade escolar, norteiam-se pela construção de projetos político-pedagógicos participativos e convivem com os colegiados e as representações dos grupos sociais existentes no interior das instituições escolares. Isoladamente, as eleições não têm força transformadora porque não modificam a estrutura e a organização da instituição e as relações entre os atores educacionais. Quando fazem parte de um processo mais amplo de gestão, que inclui a consolidação de instâncias, como os Conselhos Escolares, no âmbito da Educação Básica, e os Conselhos Universitários, no da Educação Superior, podem favorecer a melhoria das condições de aprendizagem, da organização escolar, podem contribuir para o respeito a identidades sociais diferenciadas, podem formar novas lideranças e podem e devem democratizar as instituições.

O Conselho Escolar é uma instância deliberativa e representativa da comunidade, com a finalidade de propor, acompanhar e fiscalizar o projeto político-pedagógico da escola. Deve ser constituído pela direção da escola e representantes dos segmentos da comunidade escolar, escolhidos por esta última, através de processo de eleição direta. Entende-se como comunidade escolar, o conjunto dos alunos, pais e responsáveis pelos alunos, membros do magistério e demais servidores públicos em efetivo exercício na unidade escolar. Dada a realidade educacional brasileira e paulista vale ressaltar a necessidade de ampla campanha de esclarecimento e debate sobre esse nível de participação e sobre os Conselhos Escolares.

O projeto político-pedagógico deve garantir o trabalho coletivo de todos os segmentos da comunidade escolar. A gestão democrática da educação, praticada através dos mecanismos descritos, tem por objetivo o estabelecimento e o desenvolvimento de canais e formas de atingir uma maior qualidade social, no caminho da transformação da escola, da universidade e da sociedade. (PNE: Proposta da Sociedade Brasileira, p. 19)".

Particularizando para o Sistema Estadual de Ensino do Estado de São Paulo, podemos observar que a questão também é tratada.

Nas Normas Regimentais Básicas para as Escolas Estaduais, Parecer 67, de 20/03/1998, Título II - Da Gestão Democrática, Capítulo I - Dos Princípios, os Artigos 7º e 8º, tratam da finalidade e da construção da Gestão Democrática, e em seu Artigo 9º, temos " Para melhor consecução de sua finalidade, a gestão democrática na escola far-se-á mediante a:

I - participação dos profissionais da escola na elaboração da proposta pedagógica;
II - participação dos diferentes segmentos da comunidade escolar - direção, professores, pais, alunos e funcionários - nos processos consultivos e decisórios, através do conselho de escola e associação de pais e mestres".

Em seu Artigo 10, temos "A autonomia da escola, em seus aspectos administrativos, financeiros e pedagógicos, entendidos como mecanismos de fortalecimento da gestão a serviço da comunidade, será assegurada mediante a:

I - capacidade de cada escola, coletivamente, formular, implementar e avaliar sua proposta pedagógica e seu plano de gestão”.

Conclusão
Este artigo não tem a pretensão de esgotar o tema, visto que seu enfoque se reporta quase que tão somente à legislação, mas apenas de traçar novos horizontes para a discussão da Gestão Democrática nas escolas, a partir da legislação existente, mas que a possibilidade desta discussão leve os educadores a pensar como implementá-la no “chão da escola”, embora a Educação de qualidade ultrapasse a sala de aula e objetive uma sociedade educada - aquela composta de cidadãos críticos e criativos, capazes de indicar o rumo histórico, coletivamente pretendido.
Deixaremos a questão : a gestão democrática poderia colaborar para isto?
 
Referências Bibliográficas:
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 2003.
_______. Lei 9394, de 20 de dezembro de 1996. "Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional" (LDB). Diário Oficial da União, Brasília/DF: Gráfica do Senado, nº 248, p. 27833/41, de 23 de dezembro de 1996.
_______. Lei 10172 de 09/01/2001. Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências.
_______. Plano Nacional de Educação - Proposta da Sociedade Brasileira. II CONED, Belo Horizonte/MG, 09/11/1997 (PL nº 4155/98, Câmara Federal).
_______. MEC/INEP. Plano Nacional de Educação: Proposta do Executivo ao Congresso Nacional. Brasília/DF: 1998.
PLANO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO - Proposta da Sociedade Paulista. São Paulo, 14 de outubro de 2003. Projeto de Lei nº 1074/03. Disponível em: <http://www.adusp.org.br/arquivo/ConsEst/Default.htm.> Capturado em 12/10/2004.
PROJETO PEDAGÓGICO: PROCESSO E PRODUTO NA CONSTRUÇÃO COLETIVA DO SUCESSO ESCOLAR. Suplemento Pedagógico, São Paulo: Sindicato de Supervisores do Magistério do Estado de São Paulo, ano II, nº 3, janeiro, 2001.

O CONSELHO DE ESCOLA COMO ESPAÇO DE PARTICIPAÇÃO – UMA BREVE DISCUSSÃO

por Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]

O envolvimento do coletivo, compartilhando saberes e fazeres, via Conselho de Escola, é uma possibilidade para a construção da democracia na gestão escolar.

Existem, porém, certas dificuldades para ter a comunidade dentro da escola, como conflitos entre os atores escolares, falta de motivação para a participação e desconhecimento do que seja, e ainda de quais são as atribuições do Conselho de Escola, resistências, dentre outras. Tais dificuldades para materializar a participação da comunidade na gestão da escola são bastante generalizadas. No entanto, a gestão democrática do ensino público e a atuação do Conselho de Escola encontram-se determinadas pela legislação, mesmo que se configure como uma participação por representação.
Como ordenamento Constitucional, artigo 206, alínea VI, estabeleceu-se a gestão democrática do ensino público. Cumpre discutir em que níveis os sistemas de ensino adaptaram-se para responder às demandas de participação.

Em termos legais, a participação, a autonomia e a atuação dos colegiados já se faziam presentes na legislação de ensino antes do Regime Militar, conforme expresso na Lei Federal 4024/61 (LDB), assim como na Lei Federal 5692/71 (promulgada na vigência do regime militar). Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional atual, Lei 9394/96, a gestão democrática do ensino público está expressa no artigo 3º, inciso VIII, bem como nos artigos 14 e 15, em que se encontram os princípios de participação dos profissionais da escola na elaboração de seu Projeto Pedagógico e da comunidade escolar e local, por meio de conselhos escolares, no artigo 14, e no artigo 15, autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, às unidades escolares. No entanto, depende do entendimento de cada sistema de ensino que deverá regulamentá-la, conforme preceitua o artigo 3º, supracitado.
O Plano Nacional da Educação, aprovado pela Lei 10172/2001, tem em seus objetivos: "democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes".
Porém, tanto a participação quanto a gestão democrática do ensino público, embora constem na legislação, não estão garantidas por si mesmas e concretizá-las é um processo permanente de construção. Como discorre Demo (1988), “participação é conquista”.

Existe um distanciamento entre o legal e o real. A lei, que é fruto de lutas sociais e das intenções das políticas públicas, expressa o que se deveria fazer, mas não necessariamente se materializa.

A instituição do Conselho de Escola pela Lei Complementar 444/85, presente posteriormente na LDB/96 e no PNE/2001, como gestão democrática do ensino público, dentre outros ordenamentos legais, significa a instituição de uma política de democratização dessa gestão. A legislação do ensino, bem como a política educacional de um determinado período, reproduzem as estruturas sociais, trazendo em si as contradições inerentes a tais estruturas e também criam novas contradições. No entanto, as políticas podem produzir resultados divergentes daqueles originalmente intencionados.
De tal forma, a implementação de dispositivos legais estabelece uma rede de relações de poder, de cima para baixo e de baixo para cima. Ou seja, embora haja ordenamentos legais, estes se darão num fluxo em direção à base e vice-versa, podendo ser contestados ou ainda, mal aplicados, como ocorre com alguns dispositivos, que embora legislem sobre certas questões, não se materializam em sala de aula.

É na crença de relações de poder exercidas entre sujeitos históricos, que pensamos a possibilidade de participação da sociedade civil nos processos decisórios, no exercício do poder que não se encontra somente no Estado, mas que pode ser exercido nas teias sociais. A Educação pode então ser pensada como lugar de relações, formação de sujeitos e de transformações. Por meio do exercício do poder, a comunidade escolar poderá participar dos processos decisórios da escola, construindo redes que permitirão a democratização das relações de poder na escola e na sociedade.

Como possibilidade da democratização das relações de poder na escola e na sociedade, salientamos a atuação da sociedade civil na gestão democrática do ensino público, por meio do Conselho de Escola, como instância decisória e influenciando nas políticas educacionais. Conceituamos participação conforme Bordenave (1994): Participar é fazer parte, tomar parte, ter parte. 

Essa discussão relaciona-se também à concepção sobre Educação e Democracia, apresentada por Lima (1995), consoante nos apoiamos:

A democratização da escola está ligada à sociedade como um todo [...] 
A contribuição que a escola tende a dar à democracia consiste no exercício da prática participativa [...] 
A escola estará educando para a democracia e contribuindo para a transformação da sociedade (LIMA, 1995, p.57).

Ressaltamos que a participação tem sido intensamente estudada, porém, ainda é uma construção, um processo de democratização da escola e da sociedade, um “estar sendo” e, portanto, deve continuar a ser discutida. Como alguns autores que estudaram a participação, citamos Avancine (1990), Ganzelli (1993), Genovez (1992), Rezende Pinto (1994), Bordenave (1994), Paro (1997), Villela (1997), Guerra (1998), Oliveira (2001), Abranches (2003), Sung (2003).

[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).

COLEGIADO ESCOLAR – ESPAÇO DE PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE

Num processo de discussão com a sociedade civil, o plano Decenal de Educação traz “uma proposta de relações mais abertas e transparentes nos espaços públicos, a partir de uma sociedade mais democrática e que considere a diversidade étnica e cultural do país como um fator latente, e que, certamente, influencia nas exigências educacionais dos diferentes grupos e setores sociais” (ABRANCHES, 2003, p. 35).

Nos dizeres de Abranches (2003, p. 09),

estamos considerando a participação como um exercício democrático, por meio do qual aprendemos a eleger o poder, fiscalizar, desburocratizar e dividir responsabilidade, e que os vários canais dessa participação convergem para elaborar condições favoráveis de surgimento dos cidadãos e suas formas de organização.

Ainda conforme Abranches (2003, p.13),

é preciso considerar que o termo descentralização está sempre carregado de conotações positivas, mas, como todo instrumento de ação governamental, não possui qualidades exclusivamente precisas [...]; se de um lado pode representar um mecanismo de participação que permite o retorno do poder à sociedade civil, por outro, pode caracterizar-se como uma forma de reforçar o aparelho de dominação, encobrindo uma relação autoritária.

A discussão em torno da descentralização a coloca em contato com vários outros conceitos – democracia, autonomia, participação (plano político), desconcentração, prefeiturização, municipalização (plano administrativo).
Cabe uma reflexão sobre a descentralização como estratagema estimulado pelas políticas neoliberais, amparadas pelo discurso da modernização, visando diminuir a ação estatal na área do bem-estar social, a fim de reduzir despesas.

Segundo Stein (1997 apud ABRANCHES, 2003, p.14) a intenção do processo de descentralização é “neutralizar as demandas sociais, desconcentrando os conflitos e envolvendo a população na busca de soluções para seus próprios problemas”.

Segundo Campos (1997 apud ABRANCHES, 2003, p. 22), “a viabilização de um ordenamento político/institucional/democrático está diretamente associada à participação da sociedade civil no processo de concepção e gestão das políticas públicas”.

Em decorrência disso, segundo Gohn (1990, apud ABRANCHES, 2003, p. 22), “a nova estrutura de poder irá colocar em crise as atuais políticas públicas, suas propriedades, seus mecanismos de elaboração e de controle. Uma nova estrutura estatal poderá surgir dos conselhos, articulando a democracia representativa e a democracia direta”.

Para Arendt (apud ABRANCHES, 2003, p. 25) é importante o resgate do espaço político e a inserção dos indivíduos no espaço público, o que pode auxiliar na compreensão da dinâmica da participação, pois proporcionam uma democracia participativa.

Segundo Abranches, “a LDB aponta, mas não sustenta, o princípio da gestão democrática” (2003, p. 41).

Continuando esse raciocínio, Abranches aponta que

no discurso estatal, a democracia é entendida como um regime político eficaz, baseado na ideia de cidadania organizada em partidos, na rotatividade de governantes e nas soluções técnicas (e não políticas) para os problemas sociais. A democracia e a participação estão colocadas em um jogo ideológico, que tem como função negar a diferença, ocultar questões políticas e oferecer uma imagem ilusória da comunidade com referência no Estado. Mais uma vez, a democracia é formal, e não concreta; e a ideologia se põe a serviço da dominação social e política dos indivíduos, caracterizando a democracia como algo que se realiza na esfera do Estado. Mas a prática democrática tem uma verdade mais profunda que a ideologia democrática. Os direitos sociais e o direito à participação são o cerne da democracia. As ideias de igualdade e liberdade vão além de sua regulamentação jurídica e significam que os cidadãos são sujeitos de direitos. O conflito também é legítimo e legal e as desigualdades e as oposições devem ser respeitadas, pois a comunidade não está a serviço do consenso; ao contrário, está dividida e esta\s divisões devem ser expressas publicamente.

Especificamente nas experiências participativas, como os órgãos colegiados, não podemos deixar de detectar as implicações ideológicas do juízo de participação. Estas, muitas vezes, parecem incentivar as transferências de atribuições que são de competência do Estado, para comunidade e os setores privados, e entregar à comunidade as tarefas burocráticas do processo, mais do que incentivar a participação política é a consolidação de uma autonomia plena para as unidades escolares.
Embora não possamos deixar de reconhecer que o envolvimento proporcionado pelos colegiados não esteja fora dessa perspectiva ideológica, acreditamos que a participação não esgota suas possibilidades nessa dimensão. Não está condicionada pelas estruturas nas quais está inserida, pois carrega uma potencialidade que pode ser efetivada pelos sujeitos. É nesse sentido que, mesmo cientes do revestimento ideológico que os processos de democratização possam apresentar estamos buscando demonstrar que ainda propiciam um aprendizado político para os membros da comunidade, que pode servir para compreender e enfrentar essa situação.

A autora ainda indica (2003, p. 54),

As reformas do Estado parecem incluir, no caso da educação, ingredientes de ‘reorganização dos sistemas’, representando, com esse processo, o objetivo de dar mais autonomia e fortalecer a escola. A participação da comunidade nesse novo modelo institucional seria cada vez mais valorizada, já que se delegariam às escolas maior poder de decisão e um papel deliberativo para os colegiados escolares na gestão da escola [...] os órgãos colegiados têm possibilitado a implementação de novas formas de gestão por meio de um modelo de administração coletiva, em que todos participam dos processos decisórios e do acompanhamento, execução e avaliação das ações nas unidades escolares, envolvendo as questões administrativas, financeiras e pedagógicas, não se trata de co-gestão. O diretor ainda é autoridade responsável pela escola e tem o apoio do colegiado nas decisões essenciais das atividades e projetos da unidade escolar, em seus vários níveis.

Segundo Abranches (2003, p. 78),

Em uma estrutura participativa como o colegiado, todos os seus integrantes têm condições de se envolver e de assumir uma postura de compromisso com a transformação da escola. As pessoas aí inseridas podem visualizar e ter consciência de que poderão dar e oferecer a sua parcela de contribuição.

E continua

“A vida social é, inevitavelmente, uma vida no conflito, e este confronto e a busca pelo consenso podem implicar mudanças de concepções dos indivíduos, em novas experiências e construção de um espírito coletivo ao longo do processo” (p. 71).

Esta autora entende que

“as políticas sociais são cada vez menos responsabilidade do Estado – encontram soluções na solidariedade dos indivíduos e nas atitudes cooperativas que caracterizam uma responsabilidade de todos por todos e, portanto, requerem a instalação de movimentos mais participativos na sociedade” (p. 74).

Para Arendt (apud ABRANCHES, 2003, p. 88),

“o alcance da cidadania está diretamente relacionado ao produto final da participação e da ação política, e isso implica a vivência da liberdade entre os homens”.

“Trata-se de reformular um novo projeto político que sobreponha a democracia representativa e alcance uma democracia participativa” (ABRANCHES, 2003, p. 100).

ABRANCHES, Mônica. Colegiado Escolar: Espaço de participação da comunidade. São Paulo: Cortez, 2003. 110 p. (Questões da Nossa Época 102)

O QUE É PARTICIPAÇÃO

O QUE É PARTICIPAÇÃO
Para alguns setores, “a participação facilita o crescimento da consciência crítica da população, fortalece seu poder de reivindicação e a prepara para adquirir mais poder na sociedade” (BORDENAVE,1994, p.12). No coletivo, consegue-se resolver problemas que o indivíduo não o faria sozinho. Para outros, a participação pode garantir o controle dos governantes, por parte do povo.

Segundo Bordenave (1994, p.20),

De modesta aspiração a um maior acesso aos bens da sociedade, a participação fixa-se o ambicioso objetivo final de ‘autogestão”, isto é, uma relativa autonomia dos grupos populares organizados em relação aos poderes do Estado e das classes dominantes. Autonomia que não implica um caminho para a anarquia, mas, muito pelo contrário, implica o aumento do grau de consciência política dos cidadão, o reforço do controle popular sobre a autoridade e o fortalecimento do grau de legitimidade do poder público quando este responde às necessidade reais da população.

Isto invoca, em alguma instância, a diferenciação entre democracia representativa e democracia participativa, ou seja, não somente eleições periódicas, mas o tomar parte nos processos de tomada de decisão. Segundo Bordenave(1994), “a democracia participativa seria então aquela em que os cidadãos sentem que, por fazerem parte da nação, têm parte real na sua construção e por isso tomam parte – cada qual em seu ambiente – na construção de uma nova sociedade da qual se sentem parte”(p. 23).

Este autor distingue microparticipação, como uma participação em associações, de macroparticipação, como participação social, a qual define como “processo mediante o qual diversas camadas sociais têm parte na produção, na gestão e no usufruto dos bens de uma sociedade historicamente determinada” (1994, p.25), o que leva a que, para que haja participação verdadeira, é preciso que a população produza, usufrua desta produção e tome parte na gestão, o que levaria à estrutura social de uma sociedade participativa.”Assim, a construção de uma sociedade participativa converte-se na utopi-força que dá sentido a todas as microparticipações” (idem). A participação na família, na escola, no trabalho, na comunidade, seria a aprendizagem para a participação em nível macro, e aos sistemas educativos caberia “desenvolver mentalidades participativas pela prática constante e refletida da participação”(p.26).

Ainda segundo este autor, haveria diversos tipos de participação[1]: de fato, espontânea, imposta, voluntária, provocada/dirigida/manipulada, concedida, esta última com potencial de crescimento da consciência crítica, da capacidade de tomar decisões e de adquirir poder.

Segundo o maior ou menor acesso ao controle das decisões pelos membros, numa organização qualquer, a participação pode ser: informação/informação-reação, consulta facultativa, consulta obrigatória, elaboração/recomendação, co-gestão, delegação, auto-gestão[2].

Ainda podemos organizar em níveis[3] a participação quanto à importância das decisões, a saber:
Nível 1- Formulação da doutrina e da política da instituição.
Nível 2- Determinação de objetivos e estabelecimento de estratégias.
Nível 3- Elaboração de planos, programas e projetos.
Nível 4- Alocação de recursos e administração de operações.
Nível 5- Execução das ações.
Nível 6- Avaliação dos resultados.

“A participação é uma vivência coletiva e não individual, de modo que somente se pode aprender na práxis grupal. Parece que só se aprende a participar, participando”(BORDENAVE, 1994, p.74).

Nos mostra Bordenave (1994, p.34), que “a democracia participativa promove a subida da população a níveis cada vez mais elevados de participação decisória, acabando com a divisão de funções entre os que planejam e decidem [...] e os que executam e sofrem as consequências das decisões”.

Segundo este mesmo autor[4], alguns princípios da participação seriam:
-A participação é uma necessidade humana e, por conseguinte, constitui um direito das pessoas.
-A participação justifica-se por si mesma, não por seus resultados.
-A participação é um processo de desenvolvimento da consciência crítica e de aquisição de poder.
-A participação leva à apropriação do desenvolvimento pelo povo.
-A participação é algo que se aprende e aperfeiçoa.
-A participação pode ser provocada e organizada, sem que isto signifique necessariamente manipulação.
-A participação é facilitada com a organização, e a criação de fluxos de comunicação.
-Devem ser respeitadas as diferenças individuais na forma de participar.
-A participação pode resolver conflitos mas também pode gerá-los.
-Não se deve sacralizar a participação: ela não é panaceia nem é indispensável em todas as ocasiões.

Pensamos, como Bordenave (1994, p.80) que

estes princípios devem ser lidos e entendidos dentro do processo geral, histórico, de construção de uma sociedade democrática participativa, na qual, graças à propriedade comunitária dos meios de produção, todos os membros da sociedade tenham parte na gestão e controle dos processos produtivos e tenham parte equitativa no usufruto dos benefícios conseguidos com seu trabalho e seu esforço.

BORDENAVE, Juan E. Díaz. O que é Participação. São Paulo: Brasiliense, 1994. 85p.

Notas
[1] Para maiores detalhes, consulte Bordenave, 1997, p. 27-30.
[2] Cf. Bordenave, 1994, p. 30-36.
[3] Idem.
[4] Idem, p. 76-81.

UM ESTADO PARA A SOCIEDADE CIVIL: TEMAS ÉTICOS E POLÍTICOS DA GESTÃO DEMOCRÁTICA

Resenha de livro: NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado Para a Sociedade Civil: Temas Éticos e Políticos da Gestão Democrática. São Paulo: Cortez, 2004.

Resenha por Maria Ângela Paié Rodella Innocente1

O autor é cientista político e professor livre-docente da UNESP. O livro reúne reflexões e análises do autor, ao longo de cinco anos. Os textos, originalmente, foram preparados para serem apresentados em cursos e seminários, porém, foram refeitos para o livro, numa intenção de totalização. As reflexões pretendem dialogar com a política nacional, como parte da política mundial. O centro de interesse é ocupado pela gestão democrática e os temas a ela associados: o Estado, a sociedade civil, a participação, o universo organizacional e a qualificação dos gestores. Assim, o livro se destina a todos que se interessam por esta temática, proporcionando uma reflexão elaborada com profundidade e sutileza.

O tema é introduzido mediante um retrospecto de quarenta anos da história do Brasil.
A partir de 1964, desenha-se uma alteração nas formas do Estado e na qualidade do processo sócio-político, numa rápida e desigual modernização, de elevado custo social.

Num quadro de inserção mundial em que a agenda política se universalizou, o governo (Lula/PT) escolheu prolongar a tradicional subordinação das políticas sociais aos imperativos da gestão econômica e do mercado. O Estado é visto como causador de mal à sociedade, ao mercado e à liberdade. O autor questiona: como construir nova hegemonia, sem o Estado?

Contra essa situação, ocorre pressão social, com zonas de contestação, mas sem campos de força hegemônicos. Para alterar a situação, o processo de mudança necessita que o ético-político e o social prevaleçam sobre a lógica da economia e dos interesses do mercado. Nesse sentido, o Estado é um recurso técnico e ético da reforma social, pois atua como base operacional e agente principal desta, uma vez que, sem o Estado, o social vira território de caça do mercado.

O ator hegemônico é aquele que consegue sair de si, ir aos demais e construir consensos, qualificando-se para governar com metas reformadoras fortes e que apresenta um projeto para toda a sociedade.

A partir desta introdução, o autor passa a abordar a temática em capítulos.

Situando o Brasil nos anos 1990, caracteriza-o como um país à procura de sua identidade e de um projeto nacional. Esta procura obrigou o país a confrontar-se com suas insuficiências. O contexto incluiu a emergência de uma cultura democrático-participacionista, com relevância do protagonismo social, além de um reformismo passivo – mais adaptativo que criativo. O Estado tornou-se mais ágil, menor e mais barato, mediante privatização, terceirização e parcerias público-privadas. Houve um recuo do Estado nacional diante da economia mundial e dos mercados, com desvalorização do Estado aos olhos do cidadão e desorganização de seu aparato técnico e administrativo.

É a dimensão mais articulada com a sociedade civil, pensada como “hegemonia política e cultural de um grupo social sobre toda a sociedade”, que conforma o “conteúdo ético” do Estado. O Estado é sempre uma composição dialética de sociedade política e civil, ou seja, “hegemonia couraçada de coerção”(Gramsci).

Porém, da primeira para a segunda geração da reforma, que deveria construir um novo Estado, houve uma ruptura, estacionando-se na desconstrução neoliberal do Estado. Assim, quanto mais o mercado se desvencilhou do Estado, mais se mostrou despreparado para funcionar sem um Estado.
O reformismo abrange descentralização, participação, cidadania e sociedade civil, com a emergência do terceiro setor, atuação do voluntariado e responsabilidade social corporativa.

Porém, o discurso da reforma está saturado. Então, como proceder nas circunstâncias atuais?

Essas circunstâncias englobam a crise da política e da sociabilidade, mudança acelerada, mundialização dos mercados, intercâmbios e amplas redes info-comunicacionais. A ideologia neoliberal está sendo suplantada pelo seu oposto, uma politização da economia e do mercado global.
A agenda de reforma do Estado é simultaneamente uma agenda de reforma da política, que inclui: crítica ao discurso monetarista e mercadológico e ao gerencialismo; Estado como instrumento de governo e ambiente indispensável para o contrato social; compreender os impactos da globalização sobre o Estado, as novas funções e responsabilidades estatais; Estado como um construtor de cidadania e seu principal fiador; modernizar o aparato administrativo do Estado; gestão pública transparente, responsável, eficaz e eficiente; não subalternizar, nem menosprezar os funcionários públicos; cidadãos se encarregarem do governo, por meio de seus representantes eleitos; controle social sobre a destinação e aplicação dos recursos públicos; considerar pressupostos éticos e diretrizes políticas, para as decisões; descentralização política e administrativa, sem desestatização; participação/contestação na reforma democrática.

Como eixo principal do livro - um Estado para a sociedade civil, a questão central não é o tamanho do governo, mas as atividades e os métodos deste. Sociedade civil e Estado são vistos como partícipes de um projeto emancipador, num Estado democrático.

Nesse contexto, o projeto democrático encontra-se imerso num paradoxo. Quanto mais parece aumentar sua viabilidade, mediante maior mobilidade social, democratização das informações e quebra de hierarquias e autoridades, maiores vão ficando os obstáculos para sua plena realização.
Há um paradoxo entre capitalismo/globalização/internacionalismo e democracia/território/nacionalismo/auto-suficiência, pois a globalização comprime os territórios nacionais e o protagonismo estatal. Existe ainda um embate entre desenvolvimento econômico/cultura virtual/ciberspaço e os processos políticos.

No entanto, a resposta à globalização se dará no campo político global.

A reforma do Estado concebe nova sociedade e novo conjunto de articulações entre economia e política, Estado e sociedade civil, instituições, grupos e indivíduos, superando e dando outra consistência ética às operações que se dedicam a ajustar e baratear os governos e os aparatos administrativos.

É no âmbito do projeto democrático que se põe efetivamente a questão da sociedade civil. Com a disjunção entre política e sociedade civil, as sociedades tornaram-se modernas e globais quase ao mesmo tempo, de forma que o poder foi retirado da política.

Com a globalização (acumulação flexível, crise da soberania, império do mercado, radicalização da cultura individualista, informacionalização) ocorreu a falência da política.

A sociedade civil tem dificuldade de chegar a consensos, pois deseja menos Estado para certas coisas e mais Estado para outras.

Uma política democrática deverá controlar movimentos do capital e colocá-los sob accountability democrática, numa lógica social diferente da lógica da competição e da rentabilidade capitalista.
Para que se materialize a gestão participativa, torna-se necessário superar os gargalos da burocracia pública e alcançar soluções positivas para os diferentes problemas comunitários. A questão da participação engloba demanda social e resposta governamental.

O enfraquecimento do Estado, devido ao ajuste e redução de seu tamanho ao invés de uma reorganização ou radicalização democrática, leva a governos fracos, uma vez que Estados fracos não podem produzir governos fortes.

Existe um cerco aos governos, por meio de algumas fontes geradoras de pressão: transnacional, mercado, subnacional e sociedade civil. O autor propõe a participação política da sociedade como um todo, mediante a organização da vida social, numa democracia que se torne mais direta que representativa, por meio de participação, representação, comunidade política, pluralismo e liberdade individual.

Atendendo a uma agenda democrática, com descentralização participativa e participação cidadã, a gestão participativa envolveria: modificar a articulação entre governantes e governados; novas formas de controle social (accountability); operar em termos descentralizados e fomentar parcerias; operar além do formal e do burocrático, incentivando a iniciativa e a criatividade; alterar o gerenciamento de recursos e procedimentos; orientar-se por critérios inteligentes de flexibilidade, eficiência e agilidade; novas formas de tomada de decisões e gerenciamento público; avançar com agregação de conhecimento científico e recursos humanos qualificados. São fatores que vão da escola à política, da cultura às lutas sociais, do esforço pessoal ao vínculo associativo.

Nesse contexto, a Educação deverá formar cidadãos capazes de deliberar em esferas dominantemente argumentativas. A participação não pode ser dissociada da educação para a cidadania, nem da formação de uma cultura política, nem da capacidade linguística de discernimento, ou seja, de uma educação para a emancipação.

Assim, a gestão participativa passa pela negociação de políticas públicas, buscando neutralizar o padrão tecnocrático e o paternalismo. O autor propõe Escolas de Governo, que formem para atuar nesta gestão.

Reportando-se a Morin, diferencia capacitação – opera com disciplinas e saberes fragmentados, de formação – procura a articulação, propondo uma formação para a ação e para a reflexão, a fim de que se pensem e se desenhem projetos de Estado e de sociedade.

Mediante a discussão empreendida, concordamos com a proposta do autor ao pensar uma transformação social, uma nova economia, numa cultura diversa, no plano coletivo e no individual, considerando o poder estatal e os micropoderes, numa perspectiva renovada de Estado com novos modos de gerir organizações, levando a política para todos os espaços e buscando o acesso a formas de vida mais justas e mais inteligentes.

1 Mestre em Educação – UNICAMP, na área de Políticas de Educação e Sistemas Educativo; Supervisora de Ensino na SEE de São Paulo, Docente do Ensino Superior, Consultora Educacional..

A IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS – O CONSELHO DE ESCOLA COMO UMA POLÍTICA DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO ESCOLAR

Maria Ângela Paié Rodella Innocente[1]

Sendo a participação e a avaliação discutidas enquanto políticas públicas, abordamos aqui a implementação de políticas públicas e seus condicionantes.

Entendendo a existência do Conselho de Escola como uma política pública de democratização da gestão da escola pública e, por conseguinte, das relações de poder na escola, discutimos como se dá a implementação de uma política pública, visto que somente a garantia legal não é condição suficiente para sua materialização. Para tal discussão nos baseamos em Sabatier & Mazmanian (1996). Diversos fatores condicionam o desempenho das políticas, quais sejam: os critérios que regem as políticas e os recursos; o apoio que existe no ambiente político acerca das políticas; as condições econômicas e sociais; as características das agências encarregadas da implementação; a comunicação dos padrões das políticas e outras decisões entre as agências encarregadas da implementação; os incentivos para promover a aceitação das decisões políticas; as decisões dos funcionários responsáveis pela implementação.

No entanto, embora tais fatores ofereçam uma boa visão geral do desenvolvimento das políticas, outros fatores devem ser considerados: a vinculação entre o comportamento individual e o contexto político, econômico e legal da ação; a capacidade que pode ter uma lei para estruturar o processo de implementação; a tractability dos problemas aos que se dirige uma política pública; os marcos de análise que se aplicam aos programas que pretendem distribuir bens e prestar serviços, os quais não são, em geral, variáveis operativas. A implementação de uma política é o cumprimento de uma decisão política básica. Começa com a aprovação da lei, depois passa pela produção de resultados (ou seja, de decisões) por parte das instâncias encarregadas da implementação, pelo acatamento dos grupos objetos dessas decisões, pelos impactos reais dos resultados – desejados ou não, pelos impactos percebidos nas decisões pelas instâncias e por revisões importantes, às quais se submete a lei.

Os fatores que condicionam alcançar os objetivos legais ao longo de todo o processo dividem-se em três categorias amplas: a tractability dos problemas a que se dirige o estatuto; a capacidade do estatuto para estruturar apropriadamente o processo de implementação; o efeito líquido das diversas variáveis políticas no apoio aos objetivos estatutários. Tais categorias são interdependentes, afetando-se mutuamente.

Em relação à tractability, agrupam-se diversos fatores. Há dificuldades no manejo das mudanças, o que supõe várias dificuldades para a consecução dos objetivos normativos. Qualquer programa implica custos para os contribuintes e para os grupos que atingem, portanto para justificá-los é necessário apresentar resultados ou diminuirá o apoio político ao programa. As discussões em torno da disponibilidade da tecnologia requerida produzem fortes pressões para que se ampliem os prazos para cumprir os objetivos normativos. Outros fatores são a porcentagem de população em uma jurisdição política cujo comportamento precisa ser modificado e o alcance das modificações no comportamento dos grupos atingidos, facilitados quando existe uma teoria válida que embase tal comportamento.

Quanto ao grau em que a lei estrutura coerentemente o processo de implementação, verifica-se que a lei tem também a capacidade de estruturar o processo total de implementação por meio da seleção das instituições responsáveis, pela influência que pode exercer sobre a orientação política dos funcionários e das dependências e finalmente mediante a regulação das oportunidades de participação que outorgue aos atores não pertencentes às agências (SABATIER & MAZMANIAN, 1996, p. 336).

Dentro dessa categoria, há vários fatores envolvidos. A pressão e hierarquização dos objetivos normativos que, se bem definidos auxiliam a avaliar o programa, funcionando como diretrizes precisas para os fundos encarregados da implementação e constituem um recurso para os partidários do estatuto. Assim, quanto mais precisas e claramente hierarquizadas se apresentem as instruções de uma lei, maior será a possibilidade das decisões políticas serem acatadas pelos grupos atingidos.

Outro fator se refere aos recursos financeiros disponíveis para a instância encarregada da implementação, ou seja, os recursos são fundamentais em qualquer programa; há sempre um mínimo de financiamento para possibilitar atingir os objetivos legais. Outro fator é o grau de integração hierárquica dentro e entre as instituições encarregadas da implementação, o que se torna especialmente grave no caso de leis federais que dependem de instâncias estaduais e locais para sua execução, com sistemas político-administrativos muito heterogêneos entre si. Desse modo, um dos atributos mais importantes de qualquer lei é conseguir integrar hierarquicamente as agências encarregadas da implementação. Caso contrário, haverá resistência à sua implementação. Outro fator se refere ao grau em que as normas de decisão das instâncias responsáveis prestam apoio aos objetivos normativos, o que pode ser facilitado se for requerido que para aprovar as ações seja necessária a aprovação da maioria. É o caso, por exemplo, do Conselho de Escola, cujas reuniões, para terem validade, devem contar com a presença da maioria de seus membros (50% mais um).

Deve-se considerar, também, a aceitação dos programas pelas agências e funcionários comprometidos com os objetivos legais. Como no caso do Conselho de Escola, cuja presidência nata é atribuída ao Diretor de Escola, o qual, em geral, é quem convoca as reuniões. No entanto, caso não seja de seu interesse, apenas cumprirá as quatro reuniões anuais obrigatórias, legalmente, pois dificilmente dois terços dos membros se reunirão para solicitar a ocorrência de reunião.

Muitas vezes, a lei estipula que os funcionários responsáveis de mais alto nível sejam eleitos entre aqueles setores sociais que tendam a favorecer os objetivos legais. Considera-se, ainda, o grau em que as oportunidades de participação outorgadas a atores externos favorecem os partidários da lei, ou seja, as leis com maiores probabilidades de alcançar seus objetivos são aquelas que promovem a participação dos cidadãos, podendo culminar em ordens que obriguem os funcionários a cumprir cabalmente as disposições legais.

Em resumo, uma lei cuidadosamente desenhada pode afetar o grau de cumprimento de seus objetivos. O que facilita sua implementação pode ser resumido como: ter objetivos precisos e claramente hierarquizados; incorporar uma teoria causal válida; oferecer um financiamento adequado às instâncias encarregadas de sua implementação; minimizar a possibilidade de veto no processo de implementação e estipular sanções e incentivos para superar as resistências; as regras de decisão favorecerem o cumprimento dos objetivos normativos; a implementação se articular às agências partidárias dos objetivos da legislação que concedam prioridade ao programa; as disposições sobre a participação de atores externos favorecerem o cumprimento dos objetivos mediante regulamentos flexíveis e concentração da supervisão em mãos dos promotores da lei. Em muitos casos, os estatutos não estruturam coerentemente o processo de implementação. O que nos parece, tanto no caso do Conselho de Escola, como nas avaliações de sistema, não ocorrer, pois o primeiro buscou atender a demandas de redemocratização da sociedade brasileira, ao final do regime militar, sem, contudo, programas de incentivo para sua materialização não se restringir ao plano formal, enquanto nas avaliações, manifesta-se a fragmentação entre os que pensam e os que executam, com aplicação de avaliações externas, em que o que será avaliado é decidido pelos níveis centrais, sem participação dos profissionais de educação ou da comunidade escolar, os quais, muitas vezes, tampouco têm acesso aos resultados de tais avaliações.

Há outras variáveis, não normativas, que condicionam a implementação. Embora uma lei estabeleça a estrutura legal básica na qual se desenrolam as políticas de implementação, esta, por sua vez tem um dinamismo próprio, impulsionado pela necessidade de apoio político que um programa deve receber constantemente para superar a inércia e a falta de cooperação e também, os efeitos que podem produzir mudanças sócio-econômicas e técnicas nas reservas de apoio público. Os resultados da implementação resultam da interação entre a estrutura legal e o processo político. Uma lei que receba poucas orientações institucionais deixa seus funcionários responsáveis à mercê das mudanças que acompanham o apoio político através do tempo nos distintos contextos locais. Tal enfoque nos remete a Conselhos de Escola apenas formais, bem como às especificidades de cada comunidade em que cada escola se insere, ou seja, sua “trama” real (EZPELETA & ROCKWELL, 1989).

Dentro das variáveis não normativas ainda encontramos: transformações das condições sociais, econômicas e tecnológicas que influem na realização dos objetivos normativos, o que pode, por exemplo, afetar a percepção da importância relativa do problema que enfrenta uma lei, como a seguridade social; nível e continuidade da atenção que os meios de comunicação prestam ao problema de uma lei – a mídia troca constantemente de foco, alterando a atenção da população para os programas pois, em geral os jornalistas não são especializados, e tal mudança modifica a opinião pública, o que é aproveitado por posições políticas particulares; mudanças nos recursos e atitudes dos grupos de cidadãos frente aos objetivos normativos e às decisões políticas das instituições responsáveis – o apoio público, em geral, declina com o tempo, e para mantê-lo é necessário promover uma organização viável que mantenha o apoio tanto dos funcionários responsáveis como das autoridades legislativas e executivas. Para conseguir o apoio permanente aos objetivos normativos por parte das autoridades das instituições encarregadas da implementação, dependerá da magnitude e da orientação da supervisão da qual se encarreguem as autoridades e do âmbito e possível incompatibilidade de novas normas legais, emitidas posteriormente à original. Outro fator é o compromisso e a qualidade de liderança dos funcionários responsáveis pela implementação da lei, o que reforça a importância da liderança do Diretor de Escola e a adesão de outros profissionais da educação que atuam na escola.

Podemos ainda discutir as etapas do processo de implementação. Tais etapas englobam: os produtos ou decisões das dependências encarregadas de sua implementação – envolvem a concordância com os objetivos normativos; o acatamento dessas decisões por parte dos grupos atingidos – atrela-se aos cálculos que fazem os indivíduos dos custos e benefícios relativos ao que produz, obedecer aos ordenamentos legais; os impactos efetivos das decisões das dependências – sua concordância com os objetivos normativos; os impactos percebidos em relação a essas decisões e a avaliação que o sistema político faz da legislação, seja em forma de revisões dos fundos de seu conteúdos ou das intenções de sua revisão. Passa pela concordância com os valores das elites políticas importantes. No entanto, a lei pode ser alterada pelos resultados de seus impactos. Essa questão deveria ser objeto de acurada análise nos anos seguintes à implementação da lei. Embora a SEE solicite constantemente informações do sistema utilizando as tecnologias de informação e comunicação, o que lhes confere mais agilidade, mas também mais controle, muitas delas são solicitadas sem que se saiba qual será sua utilização. Com essa breve discussão a respeito da implementação das políticas públicas, seus facilitadores e dificultadores, com a intenção de melhorar o entendimento das políticas públicas/educacionais aqui discutidas, pretendemos ter suscitado um maior interesse pela gestão democrática na qual inserimos a participação, conceito fundamental da democracia.

[1] Mais discussões e bibliografia completa podem ser encontradas no livro da autora “Participação e avaliação: Relações e Possibilidades – Uma análise sobre a atuação do Conselho de Escola no Projeto Pedagógico e a Avaliação de Sistemas” (2011).